Proteccion Del Trabajador: Los Esfuerzos del Departmento de
Trabajo de Hacer Complir la Proteccion de los Jornaleros Se
Beneficiaria Con Mejores Datos y Orientacion (26-SEP-02,
GAO-02-1130).
Day laborers generally are individuals who work and get paid on a
daily or short-term basis. To find work, they often congregate on
street corners and wait for employers to drive by and offer them
work. Day laborers may also be employed by temporary staffing
agencies that assign them work on a daily basis with client
employers. Day laborers have an informal relationship with the
labor market, often working for different employers each day,
being paid in cash, and lacking key benefits, such as health or
unemployment insurance. However, day laborers may be eligible for
wage and safety protections provided by the Fair Labor Standards
Act (FLSA) and the Occupational Safety and Health (OSH) Act. The
U.S. Department of Labor administers both acts. Its Wage and Hour
Division (WHD) is responsible for ensuring that all covered
workers receive at least the federal minimum hourly wage and
overtime pay. The Occupational Safety and Health Administration
(OSHA) is required to ensure that employers provide safe and
healthy workplaces to help their workers avoid injury or death.
Coverage under both laws does not depend on a worker's
immigration status. Although limited, information on the nature
and size of the day laborer workforce suggests that these workers
may be prone to workplace abuses and are probably undercounted.
Available information shows that day laborers are generally young
Hispanic men with little education and significant language
barriers, with some also being undocumented. The only nationally
representative data on the day laborer population comes from
Labor's Bureau of Labor Statistics, but these data may undercount
day laborers. The unique characteristics of day laborers and
their work affect Labor's ability to enforce the protections
afforded them by federal law. First, neither WHD nor OSHA can get
complete information about potential violations involving day
laborers, making it difficult to target resources. Second, WHD's
and OSHA's investigative procedures make it difficult to detect
violations of worker protection laws involving day laborers, who
often have nonstandard work arrangements. Finally, WHD officials
are uncertain about the extent of coverage for day laborers in
some cases, and the responsibilities of temporary staffing
agencies under the OSH Act are unclear. Refer to GAO-02-925 for
an English language version of this report.
-------------------------Indexing Terms-------------------------
REPORTNUM: GAO-02-1130
ACCNO: A05207
TITLE: Proteccion Del Trabajador: Los Esfuerzos del Departmento
de Trabajo de Hacer Complir la Proteccion de los Jornaleros Se
Beneficiaria Con Mejores Datos y Orientacion
DATE: 09/26/2002
SUBJECT: Labor force
Labor law
Labor supply
Law enforcement
Occupational safety
Safety regulation
Safety standards
Temporary employment
Working conditions
Proteccion Del Trabajador: Los Esfuerzos del Departmento de
Trabajo de Hacer Complir la Proteccion de los Jornaleros Se
Beneficiaria Con Mejores Datos y Orientacion (26-SEP-02,
GAO-02-1130).
"Day laborers" is a term that generally refers to individuals who
work and get paid on a daily or short-term basis. To find work,
day laborers often congregate on street corners and wait for
employers to drive by and offer them work. The term also includes
those who may be employed by temporary staffing agencies that
assign them work on a daily basis with client employers. Day
laborers have an informal relationship with the labor market,
often working for different employers each day, being paid in
cash, and lacking key benefits, such as health or unemployment
insurance. However, day laborers may be eligible for wage and
safety protections provided under two key federal laws: the Fair
Labor Standards Act (FLSA) and the Occupational Safety and Health
Act (OSH Act). The U.S. Department of Labor (Labor) administers
both acts: the former through its Employment Standards
Administration's Wage and Hour Division (WHD), the latter through
its Occupational Safety and Health Administration (OSHA). WHD is
responsible for ensuring that all covered workers receive at
least the federal minimum hourly wage and overtime pay. OSHA is
required to ensure that employers provide safe and health
workplaces for their workers to avoid injury or death. Coverage
under both laws does not depend on a worker's immigration status.
Although limited, existing information on the nature and size of
the day laborer workforce suggests that these workers may be
prone to workplace abuses and are probably undercounted.
Available information shows that day laborers are generally young
Hispanic men with limited educational skills and significant
language barriers, with some portion also being undocumented. The
only nationally representative data on the day laborer population
comes from Labor's Bureau of Labor Statistics, but these data may
undercount day laborers. A number of factors that are directly
relevant to the unique characteristics of day laborers and their
work affect Labor's ability to enforce the protections afforded
them under FLSA and the OSH Act. First, because neither WHD nor
OSHA can get complete information about potential violations
involving day laborers, it is hard to focus resources on them.
Second, WHD's and OSHA's investigative procedures make it
difficult to detect violations of worker protection laws
involving day laborers who often have nonstandard work
arrangements. Finally, WHD officials are uncertain about the
extent of coverage for day laborers in some cases, and the
responsibilities of temporary staffing agencies under OSH Act are
unclear.
-------------------------Indexing Terms-------------------------
REPORTNUM: GAO-02-1130
ACCNO: A05207
TITLE: Proteccion Del Trabajador: Los Esfuerzos del Departmento
de Trabajo de Hacer Complir la Proteccion de los Jornaleros Se
Beneficiaria Con Mejores Datos y Orientacion
DATE: 09/26/2002
SUBJECT: Labor force
Labor law
Labor supply
Occupational safety
Safety regulation
Safety standards
Law enforcement
Working conditions
Temporary employment
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** This file contains an ASCII representation of the text of a **
** GAO Product. **
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** No attempt has been made to display graphic images, although **
** figure captions are reproduced. Tables are included, but **
** may not resemble those in the printed version. **
** **
** Please see the PDF (Portable Document Format) file, when **
** available, for a complete electronic file of the printed **
** document's contents. **
** **
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GAO-02-1130
Informe al Honorable Luis V. Gutierrez Camara de Representantes
Contraloria General de los Estados Unidos
GAO
Septiembre de 2002 PROTECCION DEL TRABAJADOR
Los Esfuerzos del Departamento de Trabajo de Hacer Cumplir la Proteccion
de los Jornaleros Se Beneficiaria Con Mejores Datos y Orientacion
GAO- 02- 1130
Por que la GAO realizo este estudio
Los jornaleros son personas que por lo general trabajan para diferentes
patronos y a quienes se les paga por dia. A veces se congregan en esquinas
y esperan a que los patronos les ofrezcan trabajo. Es poco lo que se sabe
sobre estos trabajadores o sus condiciones laborales. Representantes en el
Congreso, investigadores y grupos defensores del trabajador han expresado
la preocupacion de que es posible que a los jornaleros se les asignen los
trabajos mas peligrosos pero no se les pague el salario apropiado o no se
les proporcionen condiciones de trabajo seguras. Debido a estas
inquietudes, se le pidio a la GAO que reuniera lo que se conoce sobre la
fuerza de trabajo de jornaleros e identificara los factores que afectan la
capacidad del Departamento de Trabajo de hacer cumplir las leyes que
protegen al jornalero.
Septiembre de 2002 PROTECCION DEL TRABAJADOR Los Esfuerzos del
Departamento de Trabajo de Hacer Cumplir La Proteccion de Los Jornaleros
Se Beneficiaria Con Mejores Datos y Orientacion
Recomendaciones de la GAO
La GAO recomienda que el Departamento de Trabajo obtenga informacion mas
completa sobre la presencia de jornaleros o de las transgresiones que
estos experimentan. La GAO tambien recomienda que el Departamento de
Trabajo de orientacion a sus delegaciones locales a fin de garantizar un
cumplimiento mas uniforme de las protecciones que benefician a los
jornaleros. El Departamento de Trabajo presento a la GAO unos comentarios
por escrito acerca de la version preliminar de este informe, en los cuales
enfatiza su compromiso a la proteccion de todos los trabajadores, incluso
a los jornaleros. Si bien el Departamento de Trabajo no hizo comentarios
sobre todas las recomendaciones, se mostro de acuerdo con las
recomendaciones que comento.
Esta es una prueba para elaborar puntos sobresalientes para un informe de
la GAO. El informe completo, incluidos los objetivos, el alcance, la
metodologia y el analisis se pueden consultar en www. gao. gov/ cgi- bin/
getrpt? GAO- 02- 1130. El lector que desee informacion adicional sobre el
informe puede comunicarse con Robert E. Robertson (202- 512- 7215). Si
desea enviar comentarios sobre esta prueba, comuniquese con Keith Fultz
(202- 512- 3200) o envie un mensaje electronico a HighlightsTest@ gao.
gov.
Highlights de GAO- 02- 1130, informe al Honorable Luis V. Gutierrez,
Camara de Representantes Contraloria General de los Estados Unidos
Resultados de la investigacion de la GAO
Si bien es limitada, la informacion que existe sobre la indole y el tamano
de la fuerza de trabajo integrada por jornaleros indica que puede haber
una tendencia a la explotacion en el lugar de trabajo y que probablemente
el recuento de trabajadores sea incompleto. Mientras que las fuentes de
informacion individuales pueden ser de alcance limitado, en conjunto estas
indican que los jornaleros son por lo general varones hispanos jovenes,
con escasa educacion y considerables barreras lingu:isticas, algunos de
ellos indocumentados. Estas caracteristicas los hacen vulnerables a
diversos tipos de peligros y abusos en el lugar de trabajo. Los unicos
datos representantivos a nivel nacional sobre esta poblacion vienen de la
Direccion de Estadisticas Laborales, del Departamento de Trabajo, la cual
en 2001 conto unos 260.000 jornaleros que esperan en las esquinas para
encontrar trabajo. Sin embargo, es posible que estas cifras sean demasiado
bajas. La metodologia empleada para obtener la informacion puede afectar
la capacidad del Departamento de Trabajo de comunicarse con los que no
tienen telefono o direccion fija, condiciones que pueden aplicarse a
muchos jornaleros.
Una serie de factores pertinentes a los jornaleros y su trabajo afecta la
capacidad del Departamento de Trabajo de hacer cumplir las leyes que los
protegen, las cuales tambien cubren a muchos otros trabajadores. El
Departamento tiene dificultades para conseguir informacion completa sobre
posibles transgresiones que afectan a los jornaleros. Asimismo, por lo
general los procedimientos de investigacion del Departamento no han sido
concebidos para personas que no trabajan en situaciones convencionales,
como son los jornaleros. Por ultimo, los funcionarios de las oficinas
locales del Departamento no estan seguros del alcance de la cobertura bajo
la ley de algunos jornaleros, ni de las responsabilidades de sus patronos.
Jornaleros flanquean el camion de un patron. Fuente: Latin American
Workers* Project, Nueva York.
G A O Accountability Integrity Reliability
Highlights
Pagina i GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Carta 1 Breve Resumen
de Resultados 3
Antecedentes 4 Los Datos Existentes Indican que la Poblacion de Jornaleros
Es
Vulnerable y que Tal Vez su Recuento Sea Incompleto 11 Los Esfuerzos del
Departamento de Trabajo de Hacer Cumplir las
Leyes de Proteccion a los Jornaleros se Ven Impedidas por las Limitaciones
en los Datos, los Procedimientos Tradicionales y las Dificultades para
Determinar el Alcance de las Leyes 15 Conclusiones 28 Recomendaciones de
Medidas Ejecutivas 29 Comentarios de la Agencia 30
Apendice I Identificacion y Seleccion de los Organismos que Prestan
Servicios a Jornaleros 32
Identificacion de Agencias que Prestan Servicios a los Jornaleros 32
Seleccion de Agencias que Prestan Servicios a Jornaleros 33
Apendice II Servicios Ofrecidos a Jornaleros por Determinadas Agencias sin
Fines de Lucro 35
Descripcion de las Agencias sin Fines de Lucro a las que Visitamos 35
Apendice III Algunos Aspectos de la FLSA y los Requisitos en Cuatro
Estados 39
Apendice IV Comentarios de la Administracion de Normas para el Empleo 43
Comentarios de GAO 46
Apendice V Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo 47
Comentarios de GAO 51
Apendice VI Contactos en la GAO y Agradecimiento al Personal 52
Contactos en la GAO 52 Agradecimiento al Personal 52 Contenido
Pagina ii GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Cuadros
Cuadro 1: Agencias que Participaron en Entrevistas Estructuradas 34 Cuadro
2: Descripcion de Agencias que la GAO Visito y de los
Servicios que Prestan 36
Figuras
Figura 1: Jornaleros Esperando Trabajo 5 Figura 2: Jornaleros Flanquean el
Camion de un Patron 6 Figura 3: Construccion de un Refugio en un Sitio
Organizado 7 Figura 4: Figura 4: Jornaleros Inscribiendose para Trabajar 7
Figura 5: Un Sitio Organizado para Jornaleros 8
Abreviaturas
BLS Direccion de Estadisticas Laborales CHIRLA Coalicion para la
Inmigracion en Condiciones
Humanitarias, Los A ngeles CPS Estudio de la Poblacion Actual DLSA Ley de
Servicios para los Jornaleros FLSA Ley de Normas Justas en el Trabajo de
1938 OSH Act Ley de 1970 de Proteccion y Salud en el Empleo OSHA
Administracion para la Proteccion y la Salud en el Empleo WHD Seccion de
Jornales y Horarios
Pagina 1 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros 26 de Septiembre de
2002 Honorable Luis V. Gutierrez
Camara de Representantes Estimado Sr. Gutierrez:
*Jornalero* es un termino que por lo general se refiere a personas que
trabajan por periodos breves, y se les paga proporcionalmente. Para
encontrar trabajo, a menudo los jornaleros se congregan en esquinas a
esperar que los patronos pasen por alli en su vehiculo y les ofrezcan
trabajo. El termino tambien se refiere a personas que trabajan para
agencias de empleo de personal interino, las cuales dia por dia asignan al
trabajador a diferentes patronos que a su vez son clientes de la agencia.
Los jornaleros mantienen una relacion informal con el mercado de trabajo.
A menudo trabajan para un patron diferente cada dia, se les paga en
efectivo y carecen de beneficios basicos, como seguro de salud o de
desempleo. No obstante, los jornaleros, como muchos otros trabajadores en
este pais, pueden reunir los requisitos de proteccion de sueldos y
seguridad que ofrecen dos leyes federales fundamentales: La Ley de Normas
Justas en el Trabajo (Fair Labor Standards Act, FLSA) y la Ley de
Proteccion y Salud en el Empleo (Occupational Safety and Health Act, OSH
Act). El Departamento de Trabajo de los Estados Unidos administra ambas
leyes: la primera por conducto de su Seccion de Jornales y Horarios (Wage
and Hour Division, la WHD), de la Administracion de Normas para el Empleo,
y la segunda por conducto de su Administracion para la Proteccion y la
Salud en el Empleo (Occupational Safety and Health Administration, OSHA).
La WHD es responsable por que todos los trabajadores reciban por lo menos
el salario minimo fijado por las autoridades federales y pago por
sobretiempo trabajado. La OSHA ademas debe ocuparse de que los patronos
ofrezcan un lugar de trabajo saludable y seguro a sus trabajadores para
evitar muertes y lesiones. La proteccion bajo ambas leyes es independiente
de la condicion inmigratoria del trabajador.
Dada la relacion informal de los jornaleros con el mercado de trabajo,
investigadores, representantes ante el Congreso y grupos de defensores de
la causa de los trabajadores han manifestado su preocupacion de que es
posible que a los jornaleros se les encomienden los trabajos mas
peligrosos, sin que se les ofrezcan el salario justo ni las condiciones de
seguridad adecuadas. Poco es lo que se sabe en la actualidad sobre
United States General Accounting Office Washington, DC 20548
Pagina 2 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros quienes son estos
jornaleros, cuales son sus condiciones de trabajo, o hasta que punto se
cumplen las leyes federales de proteccion de sueldos y
salud. Como resultado, usted nos pidio que averiguaramos lo que se conoce
sobre la indole y el tamano de la fuerza laboral integrada por jornaleros,
y que identificaramos los factores clave que afectan la capacidad del
Departamento de Trabajo de ofrecer proteccion a los jornaleros al amparo
de las leyes FLSA y OSH.
Para establecer lo que se conoce sobre el tamano y la indole de la fuerza
de trabajo compuesta por jornaleros, examinamos los datos disponibles
sobre ellos, por ejemplo datos de la Direccion de Estadisticas Laborales,
(Bureau of Labor Statistics, BLS) del Departamento de Trabajo, y estudios
realizados, y entrevistamos a representantes de asociaciones nacionales
clave que representan a los jornaleros y a los patronos que utilizan sus
servicios. Tambien realizamos entrevistas estructuradas con 25
organizaciones sin fines de lucro, gobiernos locales o agencias de empleo
temporal que trabajan con jornaleros o los contratan (ver apendice I para
encontrar detalles sobre la seleccion de estas agencias). A fin de
identificar los factores clave que afectan la capacidad del Departamento
de Trabajo de hacer cumplir las leyes FLSA y OSH, estudiamos dichas leyes,
sus directrices y reglamentos de ejecucion, obtuvimos y examinamos
procedimientos de cumplimiento y analizamos estadisticas de la WHD y OSHA.
En pos de ambos objetivos entrevistamos a funcionarios federales de la WHD
y OSHA en Washington, D. C. asi como a funcionarios estatales en cuatro
estados, a saber, California, Illinois, Nueva York y Virginia. 1 En el
curso de las visitas a los estados fuimos a organizaciones sin fines de
lucro y organismos de gobierno local que emplean a jornaleros, y
entrevistamos a dichos trabajadores en todos los sitios que visitamos.
Tambien comparamos las leyes salariales y los requisitos de dichos estados
con las disposiciones de la FLSA (esta comparacion se encontrara en el
apendice III). El trabajo se realizo entre diciembre de 2001 y agosto de
2002, de conformidad con normas gubernamentales de auditoria de aceptacion
general.
1 Seleccionamos estos estados basandonos en factores propios de ellos,
incluidos lo que se creia era un numero elevado de jornaleros, el empleo
de jornaleros en sitios de importancia nacional, como el Centro Mundial de
Comercio y el Pentagono, y esfuerzos locales para hacer cumplir las leyes
vigentes.
Pagina 3 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Si bien es limitada,
la informacion que existe sobre el tamano y la indole
de la fuerza de trabajo formada por jornaleros indica que estos
trabajadores pueden sufrir de una tendencia a la explotacion en sus
lugares de trabajo, y que probablemente sean mas de lo que las cifras
muestran. La informacion disponible muestra que por lo general los
jornaleros son varones hispanos, de escasa educacion y considerables
barreras lingu:isticas, y que algunos de ellos son ademas indocumentados.
La investigacion muestra que estas caracteristicas son tipicas de los
trabajadores dispuestos a aceptar salarios mas bajos o a trabajar en
condiciones inferiores. Los unicos datos representativos a nivel nacional
sobre la poblacion de jornaleros provienen de la Direccion de Estadisticas
Laborales (BLS), del Departamento de Trabajo, pero es posible que estos
datos no cuenten a todos los trabajadores. Por ejemplo, la metodologia que
BLS emplea para recoger la informacion puede afectar su capacidad de
llegar a personas que no tienen telefono o direccion fija, condiciones que
pueden afectar a los jornaleros. En 2001, BLS identifico unos 260. 000
jornaleros que esperan trabajo en las esquinas, y sin embargo un estudio
de jornaleros en California conto unos 20.000 en una sola zona
metropolitana.
Una serie de factores de importancia directa para las caracteristicas
singulares de los jornaleros y su trabajo afecta la capacidad del
Departamento de Trabajo de hacer cumplir las leyes que los protegen
conforme a la FLSA y OSH. Primero, puesto que la WHD y OSHA no pueden
conseguir informacion completa sobre posibles transgresiones que afectan a
los jornaleros, es dificil concentrar recursos sobre ellos. Por ejemplo,
por lo general los jornaleros desconocen su derecho o son renuentes a
quejarse ante las autoridades si no se les paga el salario prometido o
trabajan en condiciones inseguras. Asimismo, es posible que la informacion
disponible que el Departamento de Trabajo emplea en sus investigaciones,
como datos sobre lesiones o fatalidades, no refleje con precision los
casos de lesiones o muertes entre los jornaleros. Como resultado, es
posible que ni la WHD ni la OSHA esten llegando a las industrias o los
lugares de trabajo en los cuales trabajan los jornaleros. Si bien ambas
agencias han hecho esfuerzos por educar a los trabajadores y obtener
mejores datos, tal vez dichos intentos no hayan sido suficientes. Segundo,
los procedimientos de investigacion de la WHD y la OSHA dificultan la
deteccion de contravenciones a las leyes de proteccion de los jornaleros,
quienes a menudo trabajan con acuerdos no convencionales. Como resultado,
es posible que los procedimientos hagan que a las dos agencias se les
pasen por alto transgresiones. Por ultimo, los funcionarios de la WHD no
estan seguros del alcance de la cobertura de los jornaleros en algunos
casos, y las responsabilidades de las agencias de empleo Breve Resumen de
Resultados
Pagina 4 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros temporal bajo la ley
OSH no estan claras. Esto puede llevar a falta de uniformidad en la
proteccion de los jornaleros. Por ejemplo, aun cuando
FLSA puede cubrir a personas que trabajan en servicio domestico en
domicilios particulares, algunos funcionarios locales de la WHD a los que
entrevistamos opinaban que esas medidas no se aplican a los jornaleros.
Asimismo, puesto que las responsabilidades segun la ley OSH de las
agencias de empleo temporal para garantizar la seguridad de los empleados
que asignan a sus clientes no estan claramente establecidas, los
funcionarios de la OSHA tenian diferentes metodos de hacer que las
agencias de empleo temporal se hicieran responsables por la seguridad de
dichos trabajadores.
Recomendamos al Secretario de Trabajo que el Departamento de Trabajo
aumente sus esfuerzos por proteger a los jornaleros, incluido el de
obtener informacion mas a fondo para que se puedan concentrar recursos en
ellos, asi como aclarar los requisitos de las leyes FLSA y OSH. En
general, el Departamento de Trabajo coincidio con las recomendaciones que
comento.
El trabajo por jornada no es un fenomeno nuevo en Estados Unidos, sino que
ha sido un mecanismo informal para reunir a patronos que necesitan
trabajadores con personas dispuestas a trabajar. Tanto en tiempos de
prosperidad economica como en los malos tiempos, los patronos ven muchas
ventajas en el empleo de jornaleros: por lo general, el patron contrae
menos compromisos con el jornalero, y tiene la flexibilidad de contratarlo
unicamente cuando hay trabajo. Asimismo, hay muchas razones por las cuales
hay oferta de trabajar de esta forma. Para algunos, es una oportunidad de
recibir un ingreso si ha perdido temporalmente su trabajo; para otros, es
un primer trabajo en Estados Unidos, y para otros es la unica opcion
disponible por problemas de consumo de drogas u otras dificultades
sociales. En otros casos, esta relacion informal ofrece a los patronos la
oportunidad de evitar pagar impuestos por sus empleados, y ofrece al
trabajador la oportunidad de percibir ingresos no declarados.
Por lo general, los jornaleros se clasifican en dos categorias. La primera
esta constituida por los que se reunen en las esquinas, esperando a que
pase un patron y les ofrezca trabajo por el dia. (Ver figuras 1 y 2.)
Antecedentes
Pagina 5 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Figura 1: Jornaleros
Esperando Trabajo
Source: Latin American Worker*s Project, Nueva York.
Pagina 6 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Figura 2: Jornaleros
Flanquean el Camion de un Patron
Source: Latin American Worker*s Project, Nueva York.
Es probable que en todo el pais haya miles de esquinas o lugares
informales en los cuales los jornaleros se congregan para encontrar
trabajo. En esos lugares, el jornalero y el patron negocian el salario y
las condiciones de trabajo. Sin embargo, en muchos lugares, organizaciones
no gubernamentales u organismos del gobierno local han tratado de reunir a
los jornaleros en un mismo lugar y establecer procedimientos para
conseguir trabajo, negociar salarios y velar por que se cumplan los
requisitos de salario y seguridad (ver figuras 3 a 5). En el Apendice II
se describe la forma en que operan varias de estas agencias.
Pagina 7 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Figura 3: Construccion
de un Refugio en un Sitio Organizado
Source: Latin American Worker*s Project, Nueva York.
Figura 4: Jornaleros Inscribiendose para Trabajar
Source: Latin American Worker*s Project, Nueva York.
Pagina 8 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Figura 5: Un Sitio
Organizado para Jornaleros
Source: GAO.
El segundo tipo de jornalero es que el que trabaja para agencias
comerciales de empleo temporal, las cuales dia a dia asignan al trabajador
a sus clientes. Para ello, el jornalero debe presentarse fisicamente en la
agencia de empleo temporal. En muchos casos, a estos jornaleros se les
paga por dia, pero figuran en una nomina y se les paga por cheque. El lema
de una de estas companias es *Trabaje hoy, cobre hoy*. Por lo general, las
agencias de empleo temporal que emplean a jornaleros no son las mismas que
proveen de oficinistas o profesionales a sus clientes.
No se tenian datos sobre los jornaleros hasta 1995, en que la BLS realizo
un estudio de diferentes tipos de trabajadores *eventuales.* 2 Este
estudio
2 El temino *eventual* se viene usando desde hace mucho anos para
describir una diversidad de relaciones de trabajo no tradicionales. El
termino describe la indole temporal de algunas relaciones de trabajo, por
ejemplo (1) las que ofrecen un nivel relativamente bajo de seguridad
laboral, (2) las que tienen horarios mas variables o dificiles de
predecir, y (3) las que reflejan un cambio en los derechos tradicionales
de los trabajadores y en las prestaciones que se les ofrecen.
Pagina 9 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros se realizo como
complemento del Estudio de la Poblacion Actual (Current Population Survey,
CPS) que la BLS realiza todos los meses. 3 La BLS ha
realizado este estudio complementario en cuatro ocasiones: 1995, 1997,
1999 y 2001. Diversos investigadores universitarios tambien han realizado
estudios clave sobre grupos especificos de jornaleros en varios lugares
del pais, incluidos Los Angeles y Chicago. Estos estudios procuraron
obtener informacion no solo sobre los aspectos demograficos de los
jornaleros y las caracteristicas de su trabajo, sino tambien sobre el
grado en que estos obreros se ven perjudicados por la infraccion de las
leyes vigentes.
Los jornaleros, como muchos otros trabajadores en Estados Unidos, pueden
estar protegidos por dos leyes federales que gobiernan los salarios
basicos y la proteccion en el lugar de trabajo: FLSA y la ley OSH. Para
estar cubierto, el trabajador debe estar *empleado* segun lo define la
ley, entre otros requisitos. La proteccion que ofrecen estas leyes no se
extiende a contratistas independientes. FLSA requiere que los patronos
paguen el sueldo minimo federal y horas extraordinarias a los trabajadores
amparados por la ley, mientras que la OSHA requiere que los patronos
ofrezcan un lugar de trabajo sin riesgos conocidos, a fin de evitar
lesiones, enfermedades o muerte de trabajadores. Es posible que para
cumplir con la ley el patron tenga que impartir capacitacion en seguridad
y proveer equipo protector, entre otras practicas.
Originalmente, la FLSA solo cubria a los empleados que trabajaban en el
comercio interestatal o en la produccion de bienes para el comercio. 4 Mas
adelante, la cobertura se amplio a todos los empleados de una *empresa*
comercial que satisfacian ciertos criterios. 5 Especificamente, segun la
ley actual, todos los empleados de un patron (como los que trabajan para
una agencia de empleo temporal) estarian cubiertos si la compania tuviera
algunos empleados en el comercio interestatal o en la produccion de bienes
para el comercio y produjera ventas brutas anuales o un volumen
empresarial de por lo menos US$ 500.000. Si las ventas brutas fueran menos
de US$ 500.000, solamente los empleados que participen directamente en las
actividades de comercio interestatal estarian cubiertos. Dichas
actividades podrian consistir en tomar pedidos
3 CPS estudia aproximadamente 50. 000 hogares por mes. Esta informacion es
la fuente principal de datos representativos a nivel nacional empleados
para calcular tasas nacionales de empleo y desempleo.
4 Ver Ley No. 75- 718 S:S: 6, 7 (1938). 5 Ver Ley No. 87- 30 S:S: 5( b),
6( a) (1961).
Pagina 10 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros telefonicos de
clientes de otro estado o transportar equipo de un estado a otro. La
cobertura segun la ley OSH es mas amplia. Todos los empleados
de un patron estan cubiertos si este participa en una actividad que afecta
al comercio. La cobertura conforme a la ley OSH no depende de la actividad
especifica del empleado ni del volumen de negocios del patron.
La FLSA protege especificamente a los que trabajan en calidad de empleados
domesticos, realizando tareas que normalmente desempenaria el dueno de
casa. 6 Entre los ejemplos de estas tareas se cuentan arreglar el jardin,
limpiar la casa o conducir el automovil. Por otro lado, mientras que la
ley OSH no habla de la cobertura de los empleados domesticos, una
reglamentacion de la OSHA excluye especificamente a los patronos que
contratan a personas para tareas domesticas. 7 La cobertura bajo ambas
leyes no depende de la condicion inmigratoria del trabajador.
Para cumplir sus responsabilidades, la WHD y OSHA realizan una serie de
actividades. Generalmente realizan investigaciones en el lugar de trabajo,
ya sea por iniciativa propia o en respuesta a quejas de los trabajadores.
En fecha reciente, ambas agencias han puesto mas enfasis en la ayuda para
el cumplimiento de la ley, es decir, en dar informacion de sus derechos
conforme a la ley a patronos, trabajadores y otros. Esto requiere que la
WHD y OSHA colaboren con los organismos estatales de cumplimiento de la
ley. Las leyes estatales son un importante complemento de la proteccion
que ofrece la FLSA, pues los estados pueden aprobar medidas mas estrictas
que las leyes federales. Esto significa que una ley estatal pueden abarcar
a personas que no esten cubiertas por la FLSA. Si un patron se encuadra
tanto dentro de la FLSA como de una ley estatal, por lo general se aplica
la mas estricta. Segun la ley OSH , la OSHA ha delegado responsabilidad
por hacer cumplir la ley a organismos laborales estatales en 23 estados. 8
Estos estados tienen la opcion de hacer cumplir requisitos mas estrictos
que el programa federal, y en algunos casos asi lo han hecho.
6 Los trabajadores domesticos reunen los requisitos para recibir el
salario minimo si trabajan mas de 8 horas por semana para uno o mas
patronos, o si reciben pago en efectivo de un patron por un minimo total
de US$ 1. 300 en 2002. Ver 29 U. S. C. S: 206( f); 66 Fed. Reg. 54047
(Oct. 25, 2001).
7 29 C. F. R. S: 1975.6. 8 La ley OSH permite a los estados tener sus
propios programas de salud y seguridad, siempre que la OSHA llegue a la
conclusion de que, como minimo, son de efectividad igual a la de su propio
programa federal. Dos de los programas estatales cubren unicamente a
empleados estatales y locales.
Pagina 11 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Por ejemplo,
California requiere que los patronos tengan un programa de prevencion de
lesiones y enfermedades, algo que la OSHA no exige.
La informacion disponible indica que los jornaleros muestran tendencia a
que los exploten en el trabajo y que tal vez su recuento no los abarque a
todos. Las caracteristicas de los jornaleros que nosotros y otros hemos
identificado, como por ejemplo, los conocimientos limitados del ingles,
son reconocidos por el Departamento de Trabajo y otros precisamente como
las que los hacen vulnerables a los abusos en el trabajo. Es mas, nuestro
trabajo y otras investigaciones recientes indican que el tamano de la
poblacion de jornaleros tal vez sea mayor de lo que los datos nacionales
indican.
Si bien las fuentes especificas son de alcance limitado, tomadas juntas
ofrecen una imagen general de la poblacion de jornaleros segun la cual
forman un grupo de varones hispanos jovenes, de educacion limitada y
barreras lingu:isticas considerables. Nuestras entrevistas con organismos
gubernamentales locales y organizaciones sin fines de lucro indican que la
mayoria de los jornaleros son varones hispanos, algunos de ellos nacidos
en otros paises. 9 Un estudio realizado por un investigador en California
corrobora en general lo dicho, y hallo que casi una tercera parte de la
poblacion estudiada llevaba en este pais menos de un ano. 10 Nosotros
tambien hallamos que, aun cuando la mayoria de los jornaleros tenian entre
18 y 30 anos de edad, por lo general su educacion no llegaba al nivel de
escuela secundaria. El estudio de California hallo que, en algunos casos,
los jornaleros tenian apenas unos siete anos de educacion. 11
9 Tambien identificamos a algunos jornaleros de raza negra, europeos del
este o mujeres. Si bien los datos disponibles de BLS muestran que los
jornaleros son en su mayoria de raza blanca (88 por ciento), ello se debe
a que la etnia es una pregunta separada de la raza. De esa manera, los
hispanos primero indican si son de raza blanca o negra, y luego por
separado indican que etnicamente son hispanos. Los datos de la encuesta
muestran que los hispanos representan casi el 40 por ciento de la
totalidad de la fuerza laboral de jornaleros.
10 Abel Valenzuela, Jr., Working on the Margins: Immigrant Day Labor
Characteristicss and Prospects for Employment, Monografia de Trabajo No.
2, Center for Comparative Immigration Studies, Universidad de California-
San Diego, Mayo de 2000.
11 Hallamos un pequeno numero de jornaleros que tenia mas estudios que el
diploma de la segunda ensenanza, por lo general obtenido en su pais de
origen. Los Datos Existentes
Indican que la Poblacion de Jornaleros Es Vulnerable y que Tal Vez su
Recuento Sea Incompleto
Los Datos Sobre las Caracteristicas de los Jornaleros Muestran una
Poblacion en Riesgo
Pagina 12 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Tambien hallamos que
a menudo estos trabajadores no tenian conocimientos basicos de lectura ni
escritura en ingles, y que algunos ni
siquiera tenian estos conocimientos en su propio idioma. Por ultimo, aun
cuando no pudimos fijar un porcentaje, hallamos que una porcion de la
poblacion de jornaleros esta indocumentada. 12 En algunos casos, los
jornaleros que trabajaban en agencias de empleo temporal mostraban
ligeramente mas diversidad etnica, y tenian niveles mas elevados de
estudios y capacitacion. 13
La investigacion demuestra que estas caracteristicas hacen a estos
trabajadores vulnerables a diversos tipos de peligros y abusos en el
trabajo, algo que el Departamento de Trabajo tambien reconoce. 14 Primero,
los inmigrantes a los Estados Unidos, especialmente los mas recientes,
estan mas dispuestos a aceptar sueldos bajos y trabajos inferiores que
ofrecen escasas prestaciones y protecciones, lo cual los hace interesantes
a los patronos de pocos escrupulos que los explotan como mano de obra
barata. Por ejemplo, a menudo los inmigrantes toman los empleos mas
eventuales y menos reglamentados en este pais, y en un informe anterior de
la GAO hallamos que los trabajadores eventuales tenian ingresos familiares
mas bajos que los que tenian empleos tradicionales, y que muchos tienen
ingresos por debajo del umbral de pobreza. 15 Segundo, el nivel inferior
de educacion y capacitacion a menudo significa que los trabajadores estan
dispuestos a aceptar trabajos que presentan riesgos mayores para la salud.
En ese sentido, hallamos que la mayoria de esos
12 Es posible que los que trabajan en agencias de empleo temporal tengan
documentacion y permiso de trabajo, puesto que por lo general tienen que
presentar a su patron prueba de su autorizacion para trabajar. No
obstante, nos comentaron casos en que las agencias de empleo temporal no
pidieron la documentacion, o en que los trabajadores presentaron
documentos falsos.
13 Varias agencias de empleo temporal no pudieron dar datos especificos
sobre edad, raza y niveles educacionales, porque no recogen este tipo de
informacion. 14 En este informe no se tratan las caracteristicas ni la
vulnerabilidad de los jornaleros que no reciben servicios de ningun grupo,
puesto que dicha informacion es dificil de obtener. Por ejemplo, oimos
casos de jornaleros chinos en Nueva York que trabajaban para agencias
piratas de empleo temporal. Es probable que estos trabajadores sean
igualmente vulnerables, si no mas, que los jornaleros que trabajan para
las agencias con las que hablamos.
15 Ver U. S. General Accounting Office, Contingent Workers: Incomes and
Benefits Lag Behind Those of Rest of Workforce, GAO/ HEHS- 00- 76,
(Washington, D. C.: Junio 30, 2000). Las Pautas de Pobreza (Poverty
Guidelines) del Departmento de Salud y Servicios Humanos para el ano 2002
colocan el umbral de pobreza para una familia de tres personas en US$
15.020.
Pagina 13 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros obreros trabajaba en
ocupaciones no calificadas, como peones o jardineros; como jornaleros en
las industrias mas peligrosas, como la
construccion, y que los que trabajaban para agencias de empleo temporal
tambien ocupaban puestos de trabajo manual en fabricas y depositos. El
nivel educacional inferior tambien significa que es posible que los
trabajadores no tengan conciencia de las leyes que los protegen, sus
derechos como empleados o los riesgos debidos a condiciones peligrosas.
Tercero, su limitada capacidad de hablar o leer el ingles dificulta su
comprension de los riesgos relativos de su empleo o que se los describan a
sus patronos, algo que senalaron varios representantes de organizaciones
sin fines de lucro y de organismos de gobiernos locales a quienes
entrevistamos y que trabajan con jornaleros. Por ultimo, estar
indocumentado significa que es posible que no quieran que se los descubra,
por lo cual toleraran un nivel mas alto de abuso con tal de pasar
inadvertidos.
La unica fuente representativa a nivel nacional de datos sobre los
jornaleros es el Suplemento de Trabajadores Eventuales, de la Encuesta de
la Poblacion Actual (CPS * Current Population Survey), de la BLS. Por
diversas razones, estos datos pueden subestimar el numero real de
jornaleros que buscan trabajo en Estados Unidos. Los datos de la encuesta
muestran que en el ano 2001 habia unos 260.000 jornaleros. 16 La BLS
tambien informo que en 2001 aproximadamente 1, 2 millones de trabajadores
encontro trabajo por mediacion de agencias de empleo temporal, pero la
encuesta no intenta determinar que porcentaje de esos trabajadores eran
jornaleros. Otros estudios realizados sobre jornaleros no tienen alcance
nacional, pero pueden indicar la presencia de un numero relativamente
elevado de jornaleros. Por ejemplo, un estudio de jornaleros realizado en
el sur de California calcula que su poblacion puede llegar a los 20.000 en
una zona metropolitana. 17 A partir de nuestras entrevistas con
organizaciones locales sin fines de lucro y organismos gubernamentales de
la zona que prestan servicio a los jornaleros que esperan en las esquinas,
identificamos a unos 2.600 jornaleros que buscan trabajo en 28 esquinas
senaladas por dichas entidades. Con respecto a los jornaleros que trabajan
16 BLS no publica datos sobre los jornaleros separadamente, pero mientras
que el numero de otros tipos de trabajadores eventuales se mantiene
relativamente estable desde 1995, el numero de jornaleros ha aumentado el
135 por ciento. En 2001, los jornaleros constituian aproximadamente el 2
por ciento de la mano de obra eventual.
17 Ver nota 10 a pie de pagina. Es Posible que la
Poblacion de Jornaleros Sea Mayor que lo que Indican los Datos Conocidos
Pagina 14 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros por medio de agencias
de empleo temporal, el personal de una agencia que presta servicio a
jornaleros calculo que solamente en Chicago, las agencias
de empleo temporal asignan a unos 30.000 jornaleros por dia. Mas aun, una
agencia de empleo temporal a la que entrevistamos informo que en 2001
contrato a casi 700.000 personas como jornaleros.
Cuando se consideran los metodos que la BLS emplea para recoger datos
sobre los jornaleros, la idea de que su recuento no es completo resulta
aun mas convincente. Hemos informado que la metodologia de la BLS es
inadecuada para medir a ciertos sectores de la poblacion dificiles de
alcanzar y que, como resultado, es posible que el recuento sea inferior a
la realidad. 18 Por ejemplo, el estudio de la BLS se basa en listas de
domicilios. o sea, de residencias estables o fijas. Los jornaleros se
mudan con frecuencia para encontrar trabajo o vivir con familiares.
Ademas, la BLS realiza la mayoria de sus entrevistas por telefono, y
muchos jornaleros ni tienen acceso a un telefono ni hablan ingles. 19 Por
ultimo, las personas que desconfian del gobierno pueden evitar la
participacion en encuestas. Ninguno de los jornaleros a los que
entrevistamos en cuatro lugares diferentes recordaba haber sido
entrevistado por el gobierno. 20
18 General Accounting Office (Contraloria General de los Estados Unidos),
Child Labor in Agriculture: Changes Needed to Better Protect Health and
Educational Opportunities,
GAO/ HEHS- 98- 193, (Washington, D. C.: Agosto 21, 1998). 19 BLS
manifiesta que puede realizar la encuesta en persona si hace falta, y
puede hacerlo en espanol; sin embargo, es posible que algunos jornaleros
no tengan direccion fija o no hablen espanol.
20 Mas aun, las caracteristicas de esta fuerza laboral que se reflejan en
los datos de la BLS hacen que uno se pregunte hasta que punto la BLS llega
a los trabajadores empleados por agencias de empleo temporal. Por ejemplo,
los datos de la BLS para 2001 muestran que las personas que trabajan para
agencias de empleo temporal son predominantemente de raza blanca y
trabajan en puestos administrativos y de oficina, lo cual no corresponde a
las caracteristicas de los jornaleros que trabajan para las agencias de
empleo temporal.
Pagina 15 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Una serie de factores
afecta la capacidad del Departamento de Trabajo de hacer cumplir las leyes
FLSA y OSH que protegen a los jornaleros. 21 Lo
limitado de la informacion disponible sobre los jornaleros hace dificil
que la WHD y OSHA concentren recursos en ellos. Ademas, los procedimientos
de investigacion tradicionales empleados por la WHD y OSHA pueden
impedirles detectar transgresiones de las normas habituales de trabajo,
transgresiones que afectan a los jornaleros. Por ultimo, en algunos casos,
aplicar las leyes FLSA y OSH a los jornaleros es dificil pues exige
informacion y recursos suficientes para determinar el alcance de la
proteccion. Asimismo, en algunos casos los funcionarios de la WHD no estan
seguros del alcance de la proteccion de los jornaleros conforme a la ley
FLSA, y las responsabilidades de las agencias de empleo temporal segun la
ley OSH son ambiguas, lo cual puede llevar a situaciones en las cuales los
jornaleros no esten protegidos.
La WHD y la OSHA generalmente recurren a dos tipos de informacion para
realizar sus investigaciones y descubrir las posibles infracciones.
Primero, se basan en las quejas de los que creen haber sido objeto de
transgresiones, y segundo, analizan datos sobre sueldos y condiciones en
el lugar de trabajo para concentrarse especificamente en industrias o
sitios problematicos. En ambos casos, la informacion deja escapar la
presencia de jornaleros o las posibles infracciones que sufren.
Tanto la WHD como la OSHA inician muchas de sus investigaciones en
respuesta a quejas que presentan los trabajadores en forma individual. En
el ejercicio fiscal 2001, un 70 por ciento de las investigaciones de la
WHD conforme a la FLSA se iniciaron por quejas; para algunas industrias,
como
21 Llegamos a la conclusion de que los jornaleros cuyos casos estudiamos
por lo general no parecen reunir los criterios legales para que se los
considere contratistas independientes segun las leyes OSH o FLSA. Esto lo
determinamos por nuestras preguntas estructuradas acerca de cuales eran
los propietarios de las herramientas, y sobre el transporte y la
supervision de los empleados. Los Esfuerzos del
Departamento de Trabajo de Hacer Cumplir las Leyes de Proteccion a los
Jornaleros se Ven Impedidas por las Limitaciones en los Datos, los
Procedimientos Tradicionales y las Dificultades para Determinar el Alcance
de las Leyes
Las Limitaciones de la Informacion Sobre los Jornaleros Hace Dificil que
se les Dediquen los Recursos Necesarios
Pagina 16 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros la construccion o la
de personal temporal, la mayoria de las investigaciones que se realizaron
se debieron a quejas. Por ley, la OSHA
debe responder a todas las quejas validas sobre peligros graves por parte
de los empleados, 22 aunque se basa en ellas menos intensamente que la
WHD. A lo largo de los anos, un 20 por ciento de sus investigaciones se
basa en quejas. 23 Sin embargo, los funcionarios de WHD y la OSHA nos han
indicado que recibieron pocas o ninguna queja de jornaleros. Es posible
que estos no se quejen por diversos motivos. Para algunos, la barrera del
idioma puede impedirles tomar conciencia o hacer valer su derecho de
quejarse ante las autoridades. Ademas, es posible que el jornalero tema
perder su empleo, ya sea por represalia del patron, por deportacion, o por
el tiempo que necesitan para presentar y resolver una queja. 24 Algunos
representantes de organizaciones sin fines de lucro que prestan servicio a
los jornaleros nos dijeron que, aun cuando ellos presentaron quejas, han
recibido escasa atencion de la WHD o bien esta se ha tomado demasiado
tiempo para terminar cada caso. 25
No obstante, la informacion disponible indica que los jornaleros se
enfrentan a numerosas transgresiones. Muchas de ellas son por falta de
pago de salarios y de horas extraordinarias. Por ejemplo, la mayoria de
las organizaciones sin fines de lucro y dependencias del gobierno local a
las que entrevistamos que trabajan con jornaleros mencionaron que los
jornaleros se quejan al menos una vez por semana por falta de pago de los
jornales. Estos servicios informan que en 2001 recuperaron mas de $750.000
en salarios que se les debian a los trabajadores. Otros investigadores
corroboraron nuestros resultados, informando que mas de
22 LA OSHA tambien responde a todas las fatalidades, asi como los casos
catastroficos y de peligro inminente. 23 En algunos estados, el porcentaje
de inspecciones a partir de quejas es mas alto que el promedio nacional.
24 En un informe anterior, los funcionarios del Departamento de Trabajo
informan que hay un malentendido en la comunidad trabajadora extranjera,
promovido activamente por los que no quieren que los empleados cooperen
con el Departamento de Trabajo. El malentendido consiste en que la
cooperacion con el Departamento de Trabajo automaticamente llevara a una
investigacion por parte del Servicio de Inmigracion y Naturalizacion. Ver
U. S. General Accounting Office, Illegal Aliens: Significant Obstacles to
Reducing Unauthorized Alien Employment Exists, GAO/ GGD- 99- 33,
(Washington, D. C.: Abr. 2, 1999).
25 Examinamos una muestra de investigaciones iniciadas por quejas en la
industria del empleo temporal tanto en LA OSHA como en LA WHD y
confirmamos que ninguna de las quejas venia de jornaleros.
Pagina 17 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros la mitad de los
jornaleros en sus estudios no recibieron los salarios que se les debian.
26 Las infracciones tambien pueden afectar la seguridad y la
salud de los jornaleros. Por ejemplo, la mayoria de las organizaciones sin
fines de lucro y organismos de gobierno local que trabajan con jornaleros
a las que entrevistamos indicaron que pocos o ningun jornalero recibe
equipo de proteccion personal o capacitacion para su seguridad. Otros
investigadores corroboraron nuestros resultados, y uno informo que el 75
por ciento de los trabajadores en el estudio no recibio equipo protector
mientras realizaba trabajos peligrosos. 27 Muchos investigadores y
agencias que trabajan con jornaleros coincidieron en que estos no
comunican todos sus temores sobre la seguridad y la salud en el trabajo
porque creen que no se va a hacer nada para corregirlas y estan dispuestos
a arriesgarse con tal de que les paguen.
El Departamento de Trabajo ha hecho varios intentos de ocuparse de esta
falta de quejas de parte de los jornaleros, por ejemplo, educar a los
trabajadores y facilitar su acceso a la tramitacion de las quejas. Por
ejemplo, en Chicago, la OSHA y la WHD han colaborado con organizaciones
sin fines de lucro y grupos religiosos para educar a los trabajadores
sobre sus derechos y ayudarlos a identificar posibles transgresiones. La
OSHA recibio quejas que revelaron 35 casos de transgresiones que de otra
manera no se habrian detectado. En sus comentarios a un borrador del
presente informe, la WHD dijo que habia aumentado su presencia por radio y
television en espanol para informar a los trabajadores de sus derechos. En
sus comentarios, la OSHA tambien aporto informacion adicional sobre su
capacitacion en salud y seguridad para los jornaleros.
Segun las organizaciones sin fines de lucro a las que entrevistamos y que
ayudan a los jornaleros, la informacion y asistencia que se les presto
llevo a mejores condiciones de trabajo y a una reduccion en la necesidad
de presentar quejas. No encontramos niveles similares de servicio en todos
los lugares que visitamos: las agencias no tenian contacto ni trabajaban
con una gama amplia de organizaciones locales que trabajan con jornaleros,
y tampoco incluyen a agencias de empleo temporal. Con respecto al acceso a
la tramitacion de quejas, la OSHA ha traducido su
26 Ver, por ejemplo, Dan Kerr y Chris Dole, Challenging Exploitation and
Abuse: A Study of the Day Labor Industry in Cleveland, preparado para el
Concejo Municipal de Cleveland (Cleveland City Council,) Ohio, 2 de Sept.,
2001.
27 Ver nota 10 al pie de pagina.
Pagina 18 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros formulario de quejas
y otras publicaciones al espanol, establecido un telefono gratuito (de la
serie del numero 1- 800) accesible a
hispanoparlantes y preparado un sitio de Internet en espanol. La OSHA
tambien ha elaborado una lista de personas que trabajan en la agencia y
hablan espanol, y ha formado un Grupo Especial que, entre otras cosas,
esta preparando recomendaciones para poner en marcha una estrategia
nacional para atender los problemas de los hispanos y los inmigrantes de
otros origenes. La WHD esta traduciendo al espanol materiales de ayuda
sobre cumplimiento, y aproximadamente la cuarta parte de su personal habla
espanol. La oficina central de la WHD nos dijo que ha establecido un
*Registro de horas de trabajo* en ingles y en espanol para distribuir
entre trabajadores temporales y eventuales, como los jornaleros, con la
informacion que necesitan para que sepan si se les esta pagando como se
debe. Si bien los dos organismos estan progresando, es posible que estos
esfuerzos no lleguen a todos los jornaleros, ya que por lo general estos
no tienen acceso a Internet, es posible que hablen otros idiomas que no
sean el espanol, o sean analfabetos.
La segunda manera por la que la WHD y la OSHA reconocen las posibles
contravenciones es el analisis de los datos demograficos, las condiciones
de trabajo e investigaciones previas para concentrarse en industrias o
empresas problematicas. Por lo general, la WHD se concentra en industrias
con los salarios mas bajos o los trabajadores mas vulnerables. Por
ejemplo, la WHD usa datos de la BLS sobre los aspectos demograficos de los
trabajadores. Sin embargo, como ya hemos destacado, los datos de la BLS
pueden no incluir a todos los trabajadores cuyas caracteristicas sean
similares a las de los jornaleros. La WHD tambien emplea informacion sobre
salarios para identificar oficios o industrias de salarios bajos; sin
embargo, nuestra investigacion muestra que los jornaleros que consiguen
empleo en la calle trabajan en promedio dos o tres dias por semana, y que
por lo general se les paga en efectivo al final del dia. No queda claro si
este tipo de pago se incluye en los datos recogidos de los trabajadores
sobre los salarios que se les paga. Sobre la base de este tipo de
informacion, la WHD senalo las industrias fuera de la construccion o de
las agencias de empleo temporal que debian ser foco de atencion a nivel
nacional. Sin embargo, casi todas las agencias que encuestamos informaron
que la mayoria de los jornaleros trabaja en la industria de la
construccion. 28 El banco de datos sobre investigaciones anteriores que la
28 A nivel local, las delegaciones de la WHD tienen autoridad para
seleccionar obras de construccion. En 2001, aproximadamente el 3 por
ciento de las investigaciones de la WHD en la construccion fueron
seleccionadas.
Pagina 19 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros WHD emplea para
seleccionar industrias no explica si las contravenciones tienen que ver
con jornaleros. Por ejemplo, los datos de la WHD muestran
que en 2001 era mas probable que las agencias de empleo temporal hubieran
cometido infracciones financieras que los patronos de ninguna otra
industria investigada, pero el banco de datos no aclara si las victimas
eran jornaleros.
La OSHA se concentra en las industrias y los sitios de trabajo mas
peligrosos, empleando datos sobre lesiones y enfermedades recogidos y
denunciados por los patronos, asi como su propio banco de datos sobre
investigaciones anteriores. Sin embargo, esta informacion no muestra donde
trabajan los jornaleros ni las circunstancias completas de sus lesiones,
pues cuando un patron notifica una lesion no se le pregunta si el
trabajador era jornalero. Ademas, debido a que no son las agencias de
empleo temporal sino sus clientes (patronos) los que deben notificar
lesiones y fatalidades entre los empleados de dichas agencias, los datos
que la OSHA emplea no indican hasta que punto los jornaleros que trabajan
para agencias de empleo temporal se lesionan o fallecen. Por
ultimo, cuando la OSHA selecciona sitios especificos para la
investigacion, la informacion que utiliza puede no referirse a las
empresas mas pequenas, para las cuales trabajan muchos jornaleros, y que
los expertos creen que son las mas peligrosas. Por ejemplo, la OSHA
estudia la construccion a nivel nacional, pero los datos que emplea para
seleccionar los sitios por lo general no incluyen obras residenciales por
menos de US$ 50.000. Las delegaciones locales de la OSHA tienen autoridad
para excluir otras obras de la inspeccion. Hallamos que algunas
delegaciones excluian proyectos de hasta US$ 2.000.000. Ademas, puesto que
OSHA cuenta sus inspecciones segun el numero de contratistas que haya en
la obra visitada, hay un incentivo para seleccionar obras de mas
envergadura, donde suele haber muchos contratistas.
En fecha reciente, tanto la WHD como la OSHA trataron de recoger datos
adicionales que identificaran mejor las posibles infracciones que afectan
a los jornaleros que trabajan para agencias de empleo temporal. Una
delegacion regional de la WHD recogio datos de un numero de agencias de
empleo temporal seleccionadas aleatoriamente para verificar si cumplian
con la FLSA. En 1997, las delegaciones locales de la OSHA obtuvieron datos
sobre las indemnizaciones por accidentes de trabajo para determinar la
tasa de lesiones entre jornaleros que trabajan para agencias
Pagina 20 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros de empleo temporal.
29 Estos datos ayudaron a las agencias a hallar deficiencias en cuanto a
salarios y seguridad que de otra forma habrian
pasado sin deteccion. Por ejemplo, la WHD hallo que casi la tercera parte
de las agencias de empleo temporal no cumplian con la FLSA, mientras que
la OSHA hallo que las agencias de empleo temporal mostraban el
indice mas elevado de reclamaciones por indemnizacion de accidentes de
trabajo, con costos totales que excedian los US$ 8,4 millones. 30 En ambos
casos, las delegaciones intervinieron ante las agencias de empleo temporal
para reducir los abusos de horas y salarios, y para garantizar un lugar de
trabajo mas seguro. Por ejemplo, la delegacion de la OSHA en Ohio inicio
el programa Choice para corregir a las agencias de empleo temporal,
ofreciendo ayuda a las mas pequenas para que cumplieran y exigiendo
investigaciones directas de todas las lesiones en que se vieran afectados
obreros temporales, como los jornaleros. Los resultados recientes muestran
que el 60 por ciento de las agencias de empleo temporal que participaron
redujeron sus costos generales por accidentes de trabajo, y que mas de la
mitad redujeron el numero de dias de trabajo perdidos por lesiones y
enfermedades. Mientras que estas iniciativas pueden ayudar a la WHD y la
OSHA a conocer mas a fondo donde trabajan los jornaleros y las
infracciones de que son victimas, estas agencias todavia no han terminado
de evaluar los resultados para considerar su aplicacion en todas sus
delegaciones.
A nivel nacional, la OSHA esta emprendiendo otra iniciativa por recoger
mejores datos que ofrezcan una comprension mas a fondo de la medida en la
cual los jornaleros sufren accidentes fatales en el trabajo. En 2002, la
OSHA puso en ejecucion un procedimiento temporal que requeria que, en toda
investigacion de accidente fatal o catastrofico, un investigador de la
OSHA determinara si el trabajador habia nacido en el extranjero, si era
hispano o si tenia dificultades lingu:isticas. Si ese era el caso, el
investigador de la OSHA debia determinar si el trabajador era jornalero.
La OSHA no ha comenzado a evaluar la informacion, pero esta seria util
para comprender mejor el indice y la indole de las fatalidades entre los
jornaleros. Sin embargo, el proyecto todavia se encuentra en la etapa
piloto y la OSHA no senala los accidentes fatales o catastroficos de
29 Si bien el cliente (patron) notifica la lesion, es la agencia de empleo
temporal la que paga la indemnizacion por el trabajador lesionado. 30 Las
tasas elevadas de pagos en concepto de indemnizacion por accidentes del
trabajo indican un gran numero de lesiones o menos lesiones pero con
muchos gastos para cada una, indicadores de un lugar de trabajo
potencialmente peligroso.
Pagina 21 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros jornaleros que ni
sean nacidos en un pais extranjero ni hispanos ni tengan dificultades de
idioma. Es mas, la OSHA no pregunta si el jornalero fue
contratado por conducto de una agencia de empleo temporal. Si bien tanto
la WHD como la OSHA realizan miles de investigaciones por ano para
detectar incumplimiento por parte de patronos y poner remedio a posibles
contravenciones, es posible que sus metodos de investigacion no puedan
detectar las que afectan a obreros contratados por metodos
extraordinarios, como son los jornaleros. Como parte de sus
investigaciones, la WHD y OSHA visitan menos lugares de trabajo, y por lo
general la WHD avisa antes de su visita. Como resultado, es posible que a
ambos organismos se les pasen por alto contravenciones que afecten a los
jornaleros.
La WHD y la OSHA realizan miles de investigaciones todos los anos sin
visitar los sitios de trabajo. Por ejemplo, en 2001, La WHD realizo hasta
el 55 por ciento de sus investigaciones por fax o por telefono. La OSHA no
lleva estadisticas similares, pero desde 1995 anima a sus investigadores a
manejar las investigaciones iniciadas por denuncias de manera informal por
telefono. Por no presentarse in situ, los investigadores pierden la
oportunidad de observar la obra o entrevistar a los empleados. Asimismo,
en algunos casos las investigaciones se concentran en un solo trabajador,
una sola infraccion menor o un solo periodo. Todas estas modalidades de
trabajo reducen la capacidad de la WHD y la OSHA de descubrir posibles
contravenciones que afectan a los jornaleros. Ademas, la FLSA no delega al
Departamento de Trabajo suficiente autoridad para imponer penas por no
llevar una nomina de pagos exacta. 31 Sin la amenaza de una multa por la
WHD, y porque es posible que haya patronos que deliberadamente contraten a
jornaleros para evitar costos, como horas extraordinarias e impuestos, los
registros de sueldos tal vez no reflejen los verdaderos pagos hechos a los
jornaleros. Sin visitar el lugar de trabajo, la WHD no puede comparar las
nominas de pagos con las personas que trabajan en el lugar, para tener la
seguridad de que las nominas reflejan correctamente todos los trabajadores
y los sueldos que se les pagaron. Los datos muestran que cuando la WHD
visita el lugar de trabajo o recoge informacion adicional,
31 Los tribunales pueden imponer una pena si a un patron se lo encuentra
culpable de infringir a sabiendas los requisitos de mantenimiento de
registros. 29 U. S. C. S:S: 215( a)( 5), 216( a). Los Procedimientos de
Investigacion del Departamento de Trabajo Dificultan la Deteccion de
Contravenciones que Afectan a los Trabajadores que no Pasan por los
Procedimientos Habituales de Contratacion
Pagina 22 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros tiene cinco veces mas
probabilidades de encontrar transgresiones de los reglamentos sobre el
mantenimiento de registros.
Cuando la WHD visita los sitios de trabajo, es posible que los
procedimientos que emplee reduzcan la probabilidad de descubrir posibles
contravenciones relacionadas con los jornaleros. Segun las directrices de
la WHD, queda a criterio de los investigadores dar aviso a los patronos de
una investigacion en ciernes, pero seria impropio dar dicho aviso cuando
hay motivo para creer que la conducta del patron cambiara como resultado
del preaviso. Las delegaciones locales de la WHD que visitamos dan aviso
de la mayoria de sus investigaciones. Dado que los patronos contratan a
jornaleros esporadicamente, los patronos pueden elegir no contratar a
jornaleros el dia de la investigacion, o bien modificar sus registros para
la investigacion, lo cual limita la oportunidad de que la WHD encuentre a
los jornaleros.
Aplicar las leyes FLSA y OSH a los jornaleros es muy dificil por varias
razones. En algunos casos, la WHD no cuenta con la informacion necesaria
sobre posibles contravenciones o los recursos para determinar cobertura
conforme a la FLSA. A menudo, la WHD remite casos a organismos estatales
de cumplimiento, los cuales tal vez no siempre ofrezcan proteccion
adecuada. En otros casos no esta claro hasta que punto estas leyes cubren
a los jornaleros. Aun cuando estas leyes los cubrieran, tal vez no tengan
en cuenta las modalidades anormales de trabajo de los jornaleros, lo cual
podria poner en peligro su bienestar fisico o economico.
Aplicar las leyes FLSA y OSH a los jornaleros es dificil pues la cobertura
puede depender del tipo de patron o del trabajo especifico que el
jornalero desempene. Segun la FLSA, estan cubiertos los jornaleros que
trabajen en empresas con un movimiento superior a los US$ 500.000 anuales
algunos de cuyos empleados esten dedicados al comercio interestatal. Esto
podria incluir a jornaleros que trabajan para agencias grandes de empleo
temporal. Sin embargo, no siempre esta claro en que forma la cobertura se
aplicaria a jornaleros empleados por empresas que facturan menos de US$
500.000 por ano, porque solo los trabajadores que trabajan en el comercio
interestatal o en la produccion de bienes y servicios para el comercio
estan cubiertos. Segun algunos funcionarios de la WHD, en algunos casos no
pueden obtener la informacion que necesitan para determinar la cobertura.
Por ejemplo, hallamos que muchos jornaleros trabajan para pequenos
subcontratistas de la construccion, por ejemplo instalando paredes
prefabricadas. Segun los funcionarios de la WHD, El Departamento de
Trabajo Enfrenta Obstaculos Para Aplicar las Disposiciones de las Leyes
FLSA y OSH a los Jornaleros
Algunas Disposiciones de las Leyes FLSA y OSH Son Particularmente
Dificiles de Aplicar
Pagina 23 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros puesto que un
jornalero podria estar cubierto, habria que determinar si el edificio en
el cual el jornalero trabaja se va a emplear en una actividad
comercial interestatal. Pero esta informacion no siempre existe. En otros
casos, no se dispone con facilidad de informacion sobre la ubicacion del
patron o de las horas trabajadas. Demostrar dicha cobertura puede ser
dificil y requerir mucho trabajo. Puesto que los recursos de la WHD son
limitados, la agencia debe determinar las posibles repercusiones de
investigar a patronos menores que puedan haber cometido contravenciones
que afectan a un numero pequeno de trabajadores, en comparacion con la
investigacion de patronos mas importantes que puedan tener a mas empleados
e incurrir en mas contravenciones.
En otros casos, las decisiones sobre la cobertura pueden depender de la
forma en que las delegaciones locales determinen si un empleado esta
dedicado a la produccion de bienes para el comercio. Por ejemplo, un
trabajador puede estar cubierto si participa en una actividad
*estrechamente relacionada o directamente esencial* para la produccion de
bienes para el comercio interestatal. Para aplicar esta medida, los
funcionarios de la WHD explicaron que un jornalero que trabaja como
guardia de seguridad en un edificio que aloja a companias dedicadas a la
produccion de bienes estaria cubierto, pues dicha actividad es
directamente esencial o esta estrechamente relacionada con actividades
interestatales. Sin embargo, un jornalero que corta el cesped en el mismo
edificio no estaria cubierto, pues esa funcion no se considera
directamente esencial o estrechamente relacionada con actividades
interestatales. La distincion no siempre es evidente y el Departamento de
Trabajo asi lo reconoce en sus reglamentos. Segun el Departamento de
Trabajo, la cobertura no siempre se puede determinar con precision, y es
posible que sean los tribunales los que tengan que tomar una decision
firme. 32
Con respecto al trabajo domestico, FLSA indica que los empleados que
realizan tareas domesticas estan cubiertos si cumplen ciertos requisitos.
No todos los funcionarios de la WHD parecian reconocer la aplicacion de
esta disposicion a los jornaleros. Los de la sede de la WHD declararon que
los jornaleros contratados en una esquina estarian cubiertos por esta
disposicion de la FLSA, mientras que los funcionarios en las delegaciones
de distrito opinaban de otra manera. Por ejemplo, una delegacion
interpretaba que esta disposicion cubria unicamente a los empleados o
empleadas domesticas. Como resultado, los jornaleros que realizan tareas
32 29 C. F. R. S: 776.17.
Pagina 24 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros de servicio domestico
pueden estar protegidos en algunas regiones pero no en otras.
Dada la dificultad de verificar la cobertura de las personas que trabajan
para pequenos patronos, la WHD a menudo remite dichas posibles
contravenciones a los organismos estatales. 33 En algunos casos, es
posible que las leyes estatales ofrezcan mas proteccion que la FLSA. Por
ejemplo, los cuatro estados que visitamos protegen los sueldos prometidos
a los trabajadores, los cuales pueden exceder el sueldo minimo federal.
(En el Apendice III se encontrara una comparacion de las medidas
salariales conforme a la FLSA y a las leyes y los requisitos de los 4
estados que visitamos.) No obstante, encontramos que en la practica las
ventajas de confiar en los organismos estatales de cumplimiento pueden no
siempre hacerse realidad. Primero, las leyes de Virginia y las de Illinois
no abarcan a patronos que cuenten con cuatro empleados o menos. Como
resultado, es improbable que los jornaleros que trabajen para patronos muy
pequenos tengan proteccion bajo la FLSA o las leyes estatales. Segundo, la
mayoria de los funcionarios oficiales a quienes entrevistamos dijeron que
sus investigaciones *se basan en quejas*. Los funcionarios de Illinois y
Nueva York, por ejemplo, dijeron que dedicaban todo su tiempo a responder
a quejas. Esto, combinado con sus escasos recursos, deja poco claro que
puedan atender a todos los casos que les traslada la WHD. Tercero, los
funcionarios de algunos estados a los que visitamos nos dijeron que sus
investigadores rara vez inician acciones de cumplimiento que requieran
investigaciones directas, recurriendo principalmente a las investigaciones
por fax o por telefono. Como resultado, igual que la WHD, es posible que a
los organismos estatales tambien se les escapen contravenciones. Esta
confianza en los organismos estatales puede ser mas dudosa todavia para
los jornaleros no cubiertos por la FLSA en los estados donde las
protecciones sean menos estrictas, por ejemplo, donde no haya salario
minimo o pago de horas extraordinarias.
Si bien los jornaleros empleados por agencias de empleo temporal estan
cubiertos por la ley OSH, las responsabilidades exactas de las agencias de
empleo temporal y las de sus clientes no siempre estan claras. Segun la
OSHA, las agencias de empleo temporal son responsables por la capacitacion
general en materia de seguridad y la provision de equipo de proteccion
personal. Sin embargo, la OSHA no ha emitido directrices
33 LA WHD tambien podria informar a las personas de su derecho a la accion
legal privada ante los tribunales estatales o federales.
Pagina 25 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros claras y
centralizadas sobre las responsabilidades legales de las agencias de
empleo temporal o de sus clientes de garantizar adecuadamente la
seguridad de los jornaleros a quienes emplean. Ni la ley OSH ni sus
reglamentos dan detalles sobre estas responsabilidades. Mas aun, la OSHA
ha dado interpretaciones de sus exigencias en respuesta a indagaciones,
pero las agencias de empleo temporal no tienen la obligacion de
observarlas. Determinar si la agencia de empleo temporal o su cliente
patron son responsables por el adiestramiento y se los puede poner bajo
apercibimiento por no garantizar la seguridad de sus trabajadores es una
cuestion compleja y confusa, que puede dejar a los jornaleros sin
suficiente proteccion en su trabajo. Por ejemplo, una delegacion de la
OSHA envio citaciones a una agencia de empleo temporal y a su cliente
patron despues de que unos empleados temporales sufrieran lesiones en el
lugar de trabajo del cliente patron por no haber recibido suficiente
capacitacion, y llego a la conclusion de que cada uno de los patronos
creia que el otro era responsable de adiestrar a los trabajadores. Por
otro lado, algunos funcionarios de la OSHA dijeron que era poco probable
que enviaran citaciones a las agencias de empleo temporal. Si las agencias
de empleo temporal no reciben citaciones como corresponde, los jornaleros
que trabajan para ellas pueden tener protecciones inadecuadas. Una fuente
centralizada de informacion que aclare la funcion de las agencias de
empleo temporal y sus clientes patronos permitiria a la OSHA aplicar las
leyes con mas uniformidad y facilitar la comprension de sus
responsabilidades, tanto por parte de las agencias de empleo temporal como
por la de sus clientes patronos.
Aun cuando la WHD y la OSHA sean capaces de hacer cumplir las medidas de
proteccion que ofrecen las leyes FLSA y OSH, ciertas practicas que las dos
permiten pueden afectar negativamente a los jornaleros y su bienestar
economico y fisico. Las caracteristicas singulares e irregulares de la
contratacion de los jornaleros hacen que estos sean mas susceptibles a
estas practicas que los trabajadores que esten en las condiciones de
trabajo habituales. Estas practicas tienen que ver con descuentos del
sueldo, seguridad en el transporte y remuneracion por el tiempo que pasan
en espera de ser asignados. Resolver estos problemas seria dificil pues
entranaria complicadas compensaciones entre los beneficios a los
jornaleros y el costo al patron.
Conforme a FLSA, un patron puede descontar del salario ciertas cantidades.
34 Los patronos pueden deducir gastos como comidas,
34 See 29 U. S. C. S: 203( m); 29 C. F. R. pt. 531. Conforme a la Ley
Actual
Existen Ciertas Practicas que Pueden Afectar Adversamente a los Jornaleros
Pagina 26 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros alojamiento,
transporte o canje de cheques, siempre que el servicio sea en beneficio
del empleado y este lo acepte voluntariamente y sin coercion;
los patronos pueden deducir por estos conceptos aun cuando ello signifique
que el sueldo del empleado baje a menos del salario minimo federal por
hora. 35 Los patronos tambien pueden deducir otros cargos, como
herramientas o uniformes, siempre que estas deducciones no reduzcan el
salario del empleado por debajo del salario minimo federal por hora. 36
Los representantes de las agencias de empleo temporal nos dijeron que por
lo general ellos pagan el salario minimo o lo que el mercado tolere, y que
por lo general del sueldo del jornalero se toman las deducciones normales
por impuestos y otros conceptos, como transporte. Las agencias que
entrevistamos que trabajan con jornaleros informaron que la mayoria de los
jornaleros confia en que el patron prestara algunos de estos servicios. 37
Como resultado, muchas veces el salario por hora que recibe un jornalero
puede ser muy inferior al originalmente establecido. Las organizaciones
sin fines de lucro y los organismos de gobierno local que trabajan con
jornaleros nos dijeron que algunos jornaleros reciben US$ 2 por hora como
resultado de diversas deducciones. Estas practicas por lo general no
afectan a los trabajadores tradicionales pues no dependen de sus patronos
para servicios como el transporte, el canje de cheques y las comidas.
Otra practica que puede tener repercusiones mayores para los jornaleros
que para los trabajadores corrientes tiene que ver con la seguridad en el
traslado al lugar de trabajo y regreso al final del dia. En el ultimo par
de anos hemos visto varios informes sobre la muerte o lesiones sufridas
por jornaleros cuando un patron los transportaba al lugar de trabajo. En
2001, por ejemplo, una trabajadora temporal murio mientras la agencia de
empleo la transportaba al trabajo que le habian asignado ese dia. La OSHA
no investigo el caso porque estaba fuera de su jurisdiccion. En general,
se considera que mientras esta en el camino del trabajo, la persona no
trabaja; por lo tanto la ley OSH no considera su seguridad en el
transporte.
35 Estos rubros se pueden deducir solamente si se los proporciona de
manera habitual y a un precio razonable, proporcionado a su costo. 29 C.
F. R. S:S: 531.30-. 32, .36-. 37. Los derechos por canjear cheques y otras
deducciones de ese tipo son ilegales en algunos estados.
36 Ver 29 C. F. R. S: 531.36( b). 37 Una agencia de empleo temporal a la
que entrevistamos paga por conducto de un cajero automatico que cobra un
derecho de US$ 1 a US$ 1.99. En tres estados esta pendiente de resolucion
una accion legal colectiva que sostiene que esta practica es ilegal.
Pagina 27 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Sin embargo, el caso
del transporte de los jornaleros es diferente del de los trabajadores en
condiciones tradicionales. La mayoria de estos cuenta
con transporte propio, se organiza en grupos o usa transporte publico para
trasladarse de su casa al trabajo. Los jornaleros, por otro lado, se
trasladan de su casa a un lugar cercano, como una esquina o una agencia de
empleo temporal, para conseguir trabajo. A menudo los jornaleros no tienen
acceso a automovil ni a lugares de trabajo a los que no se pueda llegar en
transporte publico, por lo cual dependen de un patron que los lleve desde
la esquina o la agencia de empleo temporal hasta el sitio de trabajo. Las
leyes federales contemplan el transporte de trabajadores agricolas
migrantes y estacionales de ida y vuelta al sitio de trabajo, si los lleva
el patron. 38 Ademas, puesto que la OSHA no requiere que los patronos
lleven un registro de las lesiones que ocurren durante el transporte, la
OSHA no puede determinar con que frecuencia hay accidentes. Suponiendo que
sea menos probable que el jornalero reciba pagos por concepto de
indemnizacion de accidentes de trabajo o tenga seguro de enfermedad, todo
gasto medico por lesiones correria por cuenta de la comunidad en general.
El pago por tiempo de espera es otro asunto que puede afectar a los
jornaleros muchos mas que a los trabajadores corrientes. La mayoria de
estos tiene un patron regular y un lugar de trabajo regular al cual va
directamente desde su casa. Los jornaleros, por el contrario, deben
esperar en ciertos lugares para conseguir trabajo, aun cuando los
contraten agencias de empleo temporal. Hallamos que, en muchos casos, los
jornaleros esperan 3 y hasta 4 horas hasta que se les asigna un trabajo,
pasan de una a tres horas de viaje entre ida y vuelta al lugar de trabajo,
y por lo general trabajan un minimo de 8 horas. Esto puede llegar a
constituir un dia de trabajo de 12 a 15 horas. Segun los funcionarios de
la WHD, el tiempo pasado en una esquina esperando una oferta de trabajo o
en una agencia de empleo temporal esperando a ser asignado a un cliente no
cuenta como tiempo de espera. Ademas, aun despues de que al trabajador se
le ha asignado trabajo, la WHD por lo general no considera que el tiempo
que le lleva llegar al trabajo es remunerable conforme a la FLSA. 39
38 29 U. S. C. S: 1841. 39 La Oficina de Asuntos Juridicos del
Departamento de Trabajo comento que, segun los detalles del caso, es
posible que algo de ese tiempo sea remunerable, por ejemplo cuando ese
tiempo ocurre entre la primera y la ultima tarea del dia.
Pagina 28 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Tanto la WHD como la
OSHA reconocen que los jornaleros estan entre los trabajadores mas
vulnerables del pais. Ademas, ambos organismos luchan
contra el problema de que las caracteristicas que hacen que los jornaleros
sean mas susceptibles a los abusos en el trabajo, tambien dificultan la
labor del Departamento de Trabajo, entre otros, especialmente cuando los
recursos escasean, para identificarlos y protegerlos. Tambien es dificil
proteger a un grupo de trabajadores que probablemente no se interesa en
que se le reconozca. Estas dificultades hacen que ciertos trabajadores no
tengan la proteccion a la que tienen derecho segun la ley, asi como a
problemas mas graves relativos a la economia subterranea, la inmigracion
ilegal y los ingresos no declarados. Tanto la WHD como la OSHA se han
comprometido a proteger a estos trabajadores y a otros como ellos, pero su
tarea se ve complicada por los datos incompletos o por la dificultad en la
aplicacion de ciertas protecciones a las que estos trabajadores tienen
derecho.
Los esfuerzos de ambos organismos por proteger a los jornaleros se
beneficiarian si hubiera mejor informacion sobre los lugares donde estos
trabajan y las transgresiones de las que pueden ser victimas. Si bien los
esfuerzos actuales por ofrecer educacion y servicios de extension asi como
de recoger datos adicionales sobre los jornaleros son prometedores, dichos
servicios se pueden ampliar para lograr mejores resultados. Por ejemplo,
los esfuerzos de la OSHA y la WHD pueden beneficiarse de una colaboracion
mas estrecha con las agencias de empleo temporal o con una red mas amplia
de organismos que representen a los jornaleros, con el fin de que estos
conozcan sus derechos. Asimismo, la WHD y la OSHA se beneficiarian si
exploraran los resultados de sus esfuerzos locales por recoger datos
adicionales sobre los jornaleros que trabajan para agencias de empleo
temporal. De no hacerlo, ambas perderian la oportunidad de encontrar
mejores maneras de obtener informacion valiosa sobre los lugares donde
trabajan los jornaleros y las posibles transgresiones que sufren. Mas aun,
a menos que la OSHA perfeccione y aplique en forma permanente su
procedimiento de recoleccion de datos en investigaciones de accidentes
fatales, es posible que no llegue a formarse una idea completa del numero
o las caracteristicas de los jornaleros que mueren en el trabajo.
Por ultimo, no todos los funcionarios de la WHD entendian uniformemente
como aplicar a los jornaleros las disposiciones de la FLSA aplicables al
servicio domestico. A causa de esta aparente falta de comprension, es
posible que ciertos jornaleros que presten servicios identicos en
residencias particulares reciban tratos distintos, segun el nivel de
conocimiento de los funcionarios correspondientes de la WHD. Mas aun,
Conclusiones
Pagina 29 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros con respecto a la
OSHA, ante la falta de reglamentos o de una fuente centralizada de
informacion que especifique las responsabilidades de las
agencias de empleo temporal por la salud y la seguridad de sus empleados,
las delegaciones de la OSHA se exponen a aplicar de forma desigual la ley
OSH, y los patronos que comparten trabajadores pueden ofrecer niveles
insuficientes de proteccion.
A fin de adelantar los esfuerzos de la WHD y la OSHA para obtener mejor
informacion sobre la presencia de jornaleros y las posibles transgresiones
de las leyes que estos puedan sufrir, recomendamos que el Secretario de
Trabajo:
De instrucciones a la WHD y la OSHA, como parte de sus esfuerzos de
educacion y extension, que perfeccionen los procedimientos que emplean
para llegar a los jornaleros, por ejemplo, ampliar sus contactos con
agencias de empleo temporal u otras agencias que sirven a los jornaleros;
Indique a la WHD y la OSHA que examinen los resultados de los esfuerzos
locales por obtener datos adicionales sobre la presencia de jornaleros y
las transgresiones que puedan haber sufrido trabajando para agencias de
empleo temporal, para que esos esfuerzos se repitan en otros lugares o en
todo el organismo; e
Indique a la OSHA que lleve a termino la recoleccion de datos sobre
accidentes fatales o catastroficos en obras de construccion, y los
perfeccione, preguntando primero si la victima es jornalero y si trabajaba
para una agencia de empleo temporal.
A fin de garantizar que las delegaciones locales del Departamento de
Trabajo tengan politicas uniformes y entiendan como y cuando hacer cumplir
las protecciones que ofrecen las leyes FLSA y OSH, recomendamos que el
Secretario de Trabajo:
Instruya a la WHD que aclare cuando los jornaleros pueden estar
cubiertos por los reglamentos que gobiernan el servicio domestico; e
Instruya a la OSHA para que considere la posibilidad de elaborar
reglamentos que especifiquen la responsabilidad de las agencias de empleo
temporal por la salud y la seguridad conforme a la ley OSH, o que, como
minimo, centralice la informacion existente sobre las responsabilidades de
las agencias de empleo temporal. Recomendaciones de
Medidas Ejecutivas
Pagina 30 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Tanto la WHD como la
OSHA han proporcionado comentarios escritos sobre un borrador de este
informe, los cuales aparecen en los Apendices
IV y V, respectivamente. La WHD coincidio con todos los comentarios que se
le aplicaban. La OSHA coincidio con nuestra recomendacion sobre la mejora
de los procedimientos de educacion y extension que usa para llegar a los
jornaleros, y no objeto a las demas. Los dos organismos tambien ofrecieron
comentarios tecnicos, igual que la BLS y la Oficina de Asuntos Juridicos
del Departamento de Trabajo, los cuales hemos incorporado al informe
cuando parecia conveniente.
Tanto la WHD como la OSHA hicieron hincapie en su compromiso de proteger a
los jornaleros segun las leyes FLSA y OSH. La WHD declaro su decidido
compromiso a proporcionar asistencia efectiva para el cumplimiento por los
patronos reglamentados. La OSHA declaro que los patronos de jornaleros
tienen las mismas obligaciones que cualquier otro patron. No obstante,
reconoce que tal vez se necesiten esfuerzos especiales de extension y
aplicacion de la ley a las circunstancias particulares de los jornaleros.
Ambas agencias proporcionaron informacion adicional sobre sus esfuerzos de
extension. Por ejemplo, la WHD esta preparando una hoja de datos en
lenguaje sencillo, en ingles y en espanol inicialmente, sobre la
aplicacion de las leyes de salarios y de pago por horas a trabajadores
temporales, como los jornaleros. La OSHA ha formado una alianza con
Hispanic Contractors of America para ampliar sus servicios de extension y
comunicacion sobre toma de conciencia en materia de salud y seguridad, asi
como practicas optimas para empleados y patronos de habla hispana en la
industria de la construccion.
Tanto la WHD como la OSHA comentaron nuestra opinion de que ciertos
procedimientos afectan a su capacidad de detectar contravenciones que
afectan a los jornaleros. Ambas manifestaron que las investigaciones a
distancia, por ejemplo, el contacto con los patronos por fax y telefono,
son la manera mas oportuna y eficaz de lograr que los trabajadores
perciban sus pagos finales de cada empleo.. Estas investigaciones se
pueden usar como indicadores de si se justifica una investigacion in situ.
Estamos de acuerdo en que este metodo puede ser eficaz y tener valor para
el trabajador inclinado a quejarse de sus condiciones de trabajo; no
obstante, seguimos creyendo que este metodo puede no ser el mas eficaz
para los jornaleros reacios a presentar denuncias, que son los mas. La
OSHA tambien manifesto que su enfoque en las obras de construccion
importantes no le impide inspeccionar sitios en los cuales se pueden
encontrar jornaleros, porque a menudo los pequenos contratistas tienen a
Comentarios de la
Agencia
Pagina 31 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros subcontratistas en
las obras de mas envergadura y en muchos proyectos por un valor inferior a
los US $50.000. Sin embargo, varios expertos
mencionaron que los contratistas de mas volumen y que cuentan con
contratos de mas valor tienden a usar subcontratistas sindicalizados y que
rara vez contratan a trabajadores no sindicalizados, como es el caso de
los jornaleros.
Enviaremos copias de este informe a las comisiones del Congreso
pertinentes, al Secretario de Trabajo, a los subsecretarios de Trabajo
Encargados de Normas Laborales y Salud y Seguridad en el Empleo. Tambien
pondremos copias a disposicion de los que las soliciten.
Le ruego que se comunique conmigo o con Lori Rectanus por el (202) 5127215
si usted o algun integrante de su personal tiene alguna pregunta sobre
este informe. En el Apendice VI se encontraran nombres adicionales y
palabras de agradecimiento.
Atentamente, Robert E. Robertson, Director, Educacion, Fuerza Laboral
y Asuntos de Seguridad en los Ingresos
Apendice I: Identificacion y Seleccion de los Organismos que Prestan
Servicios a Jornaleros
Pagina 32 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros A fin de establecer
lo que se sabe sobre la indole y el tamano de la fuerza laboral integrada
por jornaleros en Estados Unidos, inicialmente
examinamos los datos demograficos sobre los jornaleros que aparecen en el
Suplemento sobre Trabajo Eventual del Estudio de la Poblacion Actual, de
la Direccion de Estadisticas Laborales. Si bien esta informacion se recoge
directamente de jornaleros, carece de datos necesarios acerca de las
caracteristicas de estos, como el numero de horas trabajadas, los medios
de transporte empleados para llegar a los lugares de trabajo, y la
frecuencia y la modalidad de pago por el trabajo realizado. Mas aun, los
datos disponibles de otros estudios e informes se concentran en los
jornaleros de ciertas regiones. Como resultado, hemos recogido informacion
complementaria mediante entrevistas estructuradas con los organismos y
agencias que tienen trato con los jornaleros.
Identificamos a dos tipos de agencias que ayudan a los jornaleros. Uno de
ellos consiste en organizaciones sin fines de lucro y organismos de
gobierno local que atienden a los jornaleros que buscan empleo en las
esquinas. El segundo consiste en las agencias de empleo temporal que
emplean a jornaleros.
Dada la falta de una lista nacional de agencias que asisten a los
jornaleros, a fin de identificar el mayor numero posible de ellas
entrevistamos a expertos, visitamos agencias locales en la zona
metropolitana de Washington, D. C., y examinamos estudios de investigacion
e informes que nos proporcionaron expertos o bien repasamos la
bibliografia en Internet. Procuramos obtener la representacion etnica y
geografica mas amplia posible. Hallamos que la mayoria de las agencias en
nuestra lista sirven a los hispanos, lo cual puede afectar los resultados
sobre el origen etnico de los jornaleros. Observamos y recibimos datos
sobre jornaleros de otras etnias, como asiaticos en Nueva York, asi como
polacos y otros grupos de Europa oriental en Chicago, pero pocas, si es
que hay alguna, de las organizaciones de la lista se concentran
exclusivamente en dichos grupos. Identificamos a 84 de dichas agencias en
14 estados. Una mayoria abrumadora (61) estaba ubicada en California,
seguida de Texas, con cuatro (4).
A fin de encontrar a las agencias de empleo temporal, comenzamos con una
lista de 11 empresas identificadas por la Federacion Estadounidense de
Trabajadores- Congreso de Organizaciones Industriales (American Federation
of Labor- Congress of Industrial Organizations, AFL- CIO) como las
principales patronas de trabajadores manuales en los Estados Unidos. La
American Staffing Association, una organizacion que representa a Apendice
I: Identificacion y Seleccion de los
Organismos que Prestan Servicios a Jornaleros
Identificacion de Agencias que Prestan Servicios a los Jornaleros
Apendice I: Identificacion y Seleccion de los Organismos que Prestan
Servicios a Jornaleros
Pagina 33 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros agencias de empleo
temporal, confirmo que estas eran las principales patronas de trabajadores
manuales, calificados y no calificados.
Para encontrar las direcciones de las agencias para nuestras entrevistas
estructuradas, elegimos una agencia de cada uno de los 14 estados
representados en la lista de 84 agencias, y agregamos cuatro mas de los
siguientes estados: California, Illinois, Nueva York y Virginia, para
entrevistar durante nuestras visitas sobre el terreno. Tambien anadimos
una agencia de California y otra de Texas, porque dichos estados
representaban el mayor numero de agencias en nuestra lista. En total
seleccionamos a 20 agencias que atienden a los trabajadores esperan en las
esquinas y a las 11 agencias de empleo temporal que identificamos
inicialmente.
Entre febrero y junio de 2002, nos comunicamos con 31 organizaciones sin
fines de lucro, de gobiernos locales o agencias de empleo temporal (20 sin
fines de lucro o gubernamentales locales y 11 agencias de empleo
temporal). Les preguntamos sobre (1) las caracteristicas de la fuerza
laboral integrada por jornaleros, tales como raza, edad y educacion; (2)
tipos de trabajo que por lo general desempenan los jornaleros; (3)
condiciones laborales de los jornaleros en materia de salarios, seguridad
y salud, y (4) litigios por incumplimiento de los salarios fijados por las
autoridades federales y de las medidas de salud y seguridad que afectan a
los jornaleros. No hicimos verificaciones objetivas de la informacion que
nos dieron las agencias.
Tres de las 20 agencias que sirven en la calle y que entrevistamos
asistian a jornaleros empleados por agencias de empleo temporal. Incluimos
sus resultados con los de las 11 agencias de empleo temporal, lo cual
conforma un total de 14. Tres de las agencias de empleo temporal rehusaron
participar y otras 3 no empleaban a jornaleros tal y como nosotros los
definimos, lo cual dejo un total de 8. Como resultado, los datos en este
informe representan a 17 agencias de servicio en la calle y a 8 agencias
de empleo temporal. Tres de las agencias de la calle fueron clasificadas
de nuevo como agencias de empleo temporal. (Ver cuadro 3). Seleccion de
Agencias
que Prestan Servicios a Jornaleros
Realizacion de las Entrevistas Estructuradas
Apendice I: Identificacion y Seleccion de los Organismos que Prestan
Servicios a Jornaleros
Pagina 34 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Cuadro 1: Agencias
que Participaron en Entrevistas Estructuradas Nombre de la agencia
Ubicacion
Agencias de servicio en la calle
Coalition for Humane Immigrant Rights of Los Angeles California San Diego
County Jobs for Progress California San Francisco Day Laborer Program
California American Friends Service Committee Colorado Roswell
Intercultural Alliance Georgia Latin Union of Chicago Illinois CASA of
Maryland Maryland Wind of the Spirit Immigrant Resource Center Nueva
Jersey Latin American Workers* Project Nueva York Workplace Project Nueva
York Association of Latino Workers of North Carolina Carolina del Norte
VOZ: Workers* Rights Educacion Project Oregon Denton Humanitarian
Association Texas Oscar Romero Workers Center Texas Culmore Family
Resource Center Virginia Shirlington Employment and Education Center
Virginia CASA Latina Washington Agencias de empleo temporal Adecco a
Chicago Coalition for the Homelessb Illinois Day Laborers* Organizing
Committeeb Ohio Labor Connection a Labor Finders International a Labor
Ready a Primavera Works b Arizona Tandem Staffing Solutions a a Estas
agencias de empleo temporal tienen oficinas en todas partes del pais o
bien en ciertas regiones de los Estados Unidos. b Las respuestas que
recibimos de estas agencias tenian que ver con jornaleros que trabajaban
para las agencias de empleo temporal. Source: GAO.
Apendice II: Servicios Ofrecidos a Jornaleros por Determinadas Agencias
sin Fines de Lucro
Pagina 35 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Como parte de nuestro
esfuerzo por hallar lo que se conoce sobre la indole
y el tamano de la fuerza laboral de jornaleros, realizamos visitas in situ
a una agencia sin fines de lucro que atiende a jornaleros en cada uno de
los estados que visitamos. Durante las visitas, obtuvimos informacion
sobre las caracteristicas de los jornaleros, igual que sobre la forma en
que estas agencias median en la contratacion de los jornaleros y se
esfuerzan por mejorar sus condiciones de trabajo.
Las cuatro agencias sin fines de lucro que visitamos tratan de mejorar el
bienestar de una poblacion que no solo incluye a jornaleros, sino tambien
a trabajadores de bajos ingresos, personas sin techo y residentes locales.
Todas ellas proporcionan informacion a los trabajadores para educarlos
sobre sus derechos en el trabajo. Tambien ayudan a los jornaleros a
conseguir trabajo y les proporcionan una serie de servicios, partiendo
desde la ensenanza del ingles hasta lecciones sobre crianza de los ninos,
pasando por examenes medicos preventivos. En uno de los lugares de la
Coalicion para la Inmigracion en Condiciones Humanitarias (Coalition for
Humane Immigration Rights of Los Angeles, CHIRLA), los jornaleros pueden
tomar clases de ingles de un representante de una entidad de bienestar
social mientras esperan a que se les asigne un trabajo. En algunos casos,
estos servicios se ofrecen a trabajadores que se quedan en el lugar de
trabajo despues de que este ha cerrado. (Ver Cuadro 2 para encontrar una
descripcion de estas agencias y los servicios que proporcionan.) Ademas,
las agencias ofrecen apoyo legal mediante el envio a los servicios
correspondiente de los trabajadores que necesitan asistencia juridica, o
bien litigan algunas causas en nombre del trabajador. Apendice II:
Servicios Ofrecidos a Jornaleros
por Determinadas Agencias sin Fines de Lucro
Descripcion de las Agencias sin Fines de Lucro a las que Visitamos
Apendice II: Servicios Ofrecidos a Jornaleros por Determinadas Agencias
sin Fines de Lucro
Pagina 36 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Cuadro 2: Descripcion
de Agencias que la GAO Visito y de los Servicios que Prestan Ubicacion de
la agencia Finalidad Servicios que prestan a los jornaleros
Shirlington Employment and Education Center, Arlington, Va. Empleo y
capacitacion a personas de la
comunidad.
Presta servicios, como clases de ingles y de uso de computadoras.
Gestiona empleo. Coalition for Humane Immigration Rights of Los Angeles,
Los Angeles, Calif.
Organiza a trabajadores y ofrece servicios sociales para mejorar el
bienestar de trabajadores de bajos ingresos.
Presta servicios, como clases de ingles y de alfabetizacion.
Litiga casos.
Gestiona empleo. Chicago Coalition of the Homeless, Chicago, Ill.
Procura potenciar a las personas sin
techo.
Organiza a jornaleros para resolver quejas. Latin American Workers*
Project, Nueva York, N. Y. Extension y educacion de trabajadores
para ayudarles a organizarse.
Dicta clases de ingles.
Litiga casos.
Gestiona empleo. Source: Shirlington Employment and Education Center,
Coalition for Humane Immigration Rights of Los Angeles, Chicago Coalition
for the Homeless, and Latin American Workers* Project.
Varias de estas agencias comenzaron a prestar servicios a los jornaleros
porque los vecinos estaban cada vez mas descontentos de verlos congregarse
en las esquinas, en almacenes de barrio o en tiendas de articulos para el
hogar. 1 Algunos residentes decian que temian por su seguridad o que esa
aglomeracion de jornaleros afectaria al comercio local. Los defensores de
la causa de los jornaleros temian por la seguridad y el bienestar de los
estos, ya sea porque podian sufrir un accidente de transito mientras
corrian en pos de un patron que ofrecia trabajo, o bien se porque no
percibian los sueldos que se les habian prometido o de que las condiciones
laborales no eran las adecuadas. Ciertas entidades, incluidos los
organismos de bienestar social, los partidarios de los trabajadores, los
municipios y la policia a menudo cooperaban para lanzar y financiar
soluciones para comunicar a los jornaleros con sus patronos.
Para ellos, tres de las cuatro organizaciones colaboraron con grupos
locales para construir o encontrar lugares que pudieran usarse para mediar
entre jornaleros y patronos. (Chicago*s Coalition for the Homeless no se
dedica a gestionar empleos.) Shirlington Center tiene un edificio donde
los jornaleros esperan trabajo. The Latin American Workers* Project tiene
dos sitios en Nueva York, uno en el sotano de una iglesia y el otro en un
estacionamiento proximo al oceano. El segundo recibio en
1 Los representantes de todas estas agencias dijeron que muchos
vecindarios siguen tratando de que se aprueben ordenanzas contra el
merodeo, en un esfuerzo por impedir que los trabajadores se reunan en las
esquinas. En tres estados por lo menos, Virginia, California e Illinois,
estas ordenanzas o intentos han sido declarados ilegales por los
tribunales.
Apendice II: Servicios Ofrecidos a Jornaleros por Determinadas Agencias
sin Fines de Lucro
Pagina 37 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros fecha reciente la
donacion de una tienda de campana que ofrecera abrigo contra las
inclemencias del tiempo. CHIRLA administra tres sitios en la
zona de Los Angeles, tambien ubicados en estacionamientos. 2 Las agencias
dan a conocer las nuevas ubicaciones entre los patronos y los animan a
usarlas para encontrar obreros. En un sitio, la policia pone multas a
patronos y jornaleros que usan las esquinas. No obstante, algunos
jornaleros se niegan a acudir a esos sitios organizados, en la creencia de
que sus oportunidades de empleo son mejores en los sitios no organizados.
Es dificil llegar a todos los jornaleros, y los sitios no organizados
siguen existiendo. Por ejemplo, unos funcionarios de Nueva York senalaron
que habia 26 sitios no organizados en la ciudad de Nueva York, al tiempo
que los representantes de CHIRLA indicaban 150 en el Condado de Los
Angeles.
Las agencias establecieron procedimientos en estos sitios para facilitar
la tarea de conseguir empleo. Con frecuencia estos procedimientos se
elaboraron con la ayuda de los jornaleros, y por lo general requieren que
el jornalero proporcione cierta informacion, como su nombre, domicilio y
numero de telefono, y que se atenga a ciertas reglas. Por ejemplo, los
jornaleros en una de las agencias deben hacer cierto trabajo comunitario
para *compensar* por los servicios que le ofrece la agencia. En dos
agencias, los patronos que participan tambien deben dar informacion,
incluidos su nombre, domicilio, numero de telefono y numero de la placa
del vehiculo. Otra agencia, sin embargo, no pide dicha informacion, por
temor a que sus exigencias ahuyenten a los patronos.
Cuando los jornaleros llegan al lugar alrededor de las 6 de la manana, se
inscriben con su nombre, la capacitacion que poseen y su nivel de
conocimiento del ingles. Cuando los patronos llegan buscando a un
trabajador para un trabajo en particular, un representante de la agencia
selecciona de la lista el nombre de un trabajador o lo elige al azar. Los
patronos pueden pedir ciertos trabajadores, por ejemplo, los que tengan
cierta capacitacion o hablen ingles. Las agencias dejan que los jornaleros
negocien el salario con los patronos. Sin embargo, una agencia establece
cierto salario minimo que el patron debe pagar. En varios sitios, los
propios jornaleros se han puesto de acuerdo informalmente entre ellos
sobre un salario horario minimo del que no estan dispuestos a bajar.
2 CHIRLA ofrece mediacion y otros servicios para seis esquinas no
organizadas.
Apendice II: Servicios Ofrecidos a Jornaleros por Determinadas Agencias
sin Fines de Lucro
Pagina 38 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Todas las agencias
ayudan a los jornaleros a resolver problemas en el lugar de trabajo que
tengan que ver con salarios, seguridad o salud. Para
resolver el problema, primero se comunican con el patron directamente. En
algunos casos, ese sistema da buenos resultados, pero en otros algunos
jornaleros no tienen informacion sobre el patron, como por ejemplo, el
numero de telefono o la direccion, lo que hace dificil encontrarlos. Para
resolverlo, CHIRLA y el Latin American Workers* Project han comenzado a
repartir libretas y tarjetas entre los jornaleros para que anoten las
horas que trabajan, los lugares donde han trabajado (para ayudar a exigir
cobertura individual conforme a la FLSA), y demas informacion que les
ayude a identificar al patron.
Si el problema no se resuelve directamente con el patron, las agencias
pueden organizar actos comunitarios para obligar al patron a resolverlo.
Por ejemplo, una agencia organizo una protesta frente a las oficinas del
patron. Pero hay otros medios de obligar al patron: montar piquetes de
huelga frente a su residencia o llamar la atencion de la prensa. Las
agencias tambien ayudan a los trabajadores a presentar quejas ante
organismos estatales o federales, o en tribunales de causas de escaso
monto. Sin embargo, las agencias notifican que la mayoria de los
trabajadores se muestra reacio a acudir a la justicia.
Si el problema persiste, las agencias pueden litigar causas en nombre de
los jornaleros (por ejemplo, para recuperar sueldos adeudados y obtener
compensacion por una lesion relacionada con el trabajo), facilitar
asesoria juridica, o enviar casos a organismos juridicos estatales o
locales para que se litiguen. Las cuatro agencias se asocian con estudios
juridicos privados, o bien con organismos locales, estatales o federales
que tambien pueden litigar. El Latin American Workers* Project, por
ejemplo, envia ciertos casos al Fondo de Defensa Legal para
Puertorriquenos (Puerto Rican Legal Defense Fund) o a la Procuraduria
General del Estado de Nueva York.
Como resultado de estos esfuerzos, las agencias notificaron que,
colectivamente, recuperaron mas de US$ 280.000 en sueldos que se les debia
a los trabajadores en 2001. Ademas, dos agencias informaron de que se
habia reducido apreciablemente el numero de quejas sobre sueldos,
seguridad y salud. Resolucion de Posibles
Transgresiones que Afectan a los Jornaleros
Apendice III: Algunos Aspectos de la FLSA y los Requisitos en Cuatro
Estados
Pagina 39 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros En este cuadro se
comparan algunos elementos de la FLSA con las leyes, reglamentos y ordenes
administrativas sobre sueldos y salarios de los
cuatro estados que visitamos. Se senalan solo los aspectos mas aplicables
a los jornaleros. Los requisitos estatales cumplen una importante mision
en cuanto que complementan las protecciones de la FLSA, porque los estados
pueden imponer leyes mas estrictas. Esto significa que un estado podria
cubrir a patronos e individuos no cubiertos conforme a la FLSA. Si un
patron esta cubierto por FLSA y un requisito estatal, por lo general se
aplica la disposicion mas estricta. Este cuadro se complementa con la
informacion que nos han ofrecido algunos funcionarios estatales.
Disposicion FLSA California Illinois Nueva York Virginia
Cobertura general Todas las personas
empleadas por:
Patronos que ganan US$ 500.000 o mas en ventas anuales y tienen
empleados dedicados al comercio interestatal o a la produccion de bienes
para el comercio.
Patronos que ganan menos de US$ 500.000 y el empleado se dedica al
comercio interestatal o a la produccion de bienes para el comercio, o a
trabajos estrechamente relacionados y directamente esenciales para el
comercio interestatal.
Duenos de casa, y el empleado realiza tareas domesticas, como limpieza o
jardineria 8 horas o mas por semana, o que ganaron por lo menos US$ 1..
300 en 2002.
Personas empleadas por un patron, incluidos duenos de casa, con ciertas
excepciones.
Personas empleadas por un patron, con ciertas excepciones.
Personas empleadas por un patron, incluidos duenos de casa, con ciertas
excepciones.
Personas empleadas por un patron, con ciertas excepciones.
Apendice III: Algunos Aspectos de la FLSA y los Requisitos en Cuatro
Estados
Apendice III: Algunos Aspectos de la FLSA y los Requisitos en Cuatro
Estados
Pagina 40 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Disposicion FLSA
California Illinois Nueva York Virginia
Exclusiones mas pertinentes a los jornaleros
Personas que trabajan para companias que ganan menos de US$ 500.000 y
cuyos empleados no se dedican al comercio interestatal.
No tiene. Trabajadores:
empleados por patronos que tienen menos de cuatro empleados
empleados por un dueno de casa, y el empleado realiza tareas domesticas
en una residencia particular.
No tiene Trabajadores:
empleados por patronos que tienen menos de cuatro empleadosempleados
por un dueno de casa, y el empleado realiza tareas domesticas en una
residencia particular.
Cubiertos por FLSA Salarios Salario minimo:
US$ 5,15/ hora. Tarifa establecida, pero no inferior a
US$ 6,75/ hora Tarifa establecida, pero
no inferior a US$ 5,15/ hora.
Tarifa establecida, pero no inferior a US$ 5,15/ hora
Tarifa establecida, pero no inferior a US$ 5,15/ hora. Horas
extraordinarias Si se trabajan 40 horas
en una semana, el trabajador gana sueldo y medio por las horas
extraordinarias.
Igual que la ley federal. Horas extra por dia: el trabajador gana sueldo y
medio por cada hora extra despues de las 8 horas en un dia, y el doble de
su paga habitual por hora tras 12 horas en un dia.
Igual que la ley federal. Igual que la ley federal No tiene. Descuentos s
mas pertinentes a los jornaleros
Se pueden deducir servicios que se consideran en beneficio del empleado,
aun cuando el sueldo del trabajador baje del sueldo minimo: comidas,
alojamiento. El descuento debe corresponder al costo real. Se puede
descontar por canje de cheques o por transporte, si es voluntario y se
considera que es un beneficio para el empleado.
El empleado debe dar autorizacion escrita. Se pueden descontar comidas y
alojamiento, aun si ello reduce el sueldo por debajo del minimo, pero el
estado fija un limite. No se puede descontar el equipo de proteccion
personal. En el momento del pago, el patron debe proporcionar el
Se puede descontar un costo razonable por comidas y alojamiento, si se lo
ofrece habitualmente y se lo acepta voluntariamente, aun cuando ello
reduzca el salario por debajo del minimo. Se puede deducir transporte,
pero no si ello reduce el salario por debajo del minimo.
Se pueden descontar servicios para beneficio del empleado, como comidas y
alojamiento, aun cuando reduzcan el salario por debajo del minimo. El
estado fija limites. a Los estipendios por uniformes se agregan al
salario, no se descuentan de el.
No se puede descontar el transporte ni el equipo de proteccion personal.
Requiere constancia escrita de los descuentos, si se pide. No se permiten
descuentos sin la autorizacion escrita y firmada del empleado.
Apendice III: Algunos Aspectos de la FLSA y los Requisitos en Cuatro
Estados
Pagina 41 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Disposicion FLSA
California Illinois Nueva York Virginia
Se pueden descontar los servicios que se consideren un beneficio para el
patron, como transporte y uniformes, pero los descuentos no pueden bajar
el salario por debajo del minimo.
detalle de los descuentos. Con el consentimiento
escrito del trabajador, se puede descontar un costo razonable por
uniformes y equipo, pero no si ello reduce el salario por debajo del
minimo.
En el momento del pago el patron debe proporcionar el detalle de los
descuentos.
En el momento del pago el patron debe proporcionar el detalle de los
descuentos.
Registros El patron debe mantener registros de salarios. Los tribunales
son los
unicos que pueden imponer una penalidad por no mantener registros de
salarios.
El patron, incluido el dueno de casa, debe mantener registros de salarios.
La multa por no mantener registros de salarios es US$ 500.
El patron debe mantener un registro de salarios. En la actualidad la ley
del estado no autoriza a la agencia de cumplimiento a imponer penas por no
llevar registros. b
El patron, incluido el dueno de casa, debe mantener un registro de
salarios.
La pena por no mantener registros de salarios es de hasta US$ 1.000 la
primera vez, $1.000-$ 2000 la segunda, y $2.000- $3.000 la tercera.
No tiene. Otras La Ley de Servicios para
los Jornaleros (DLSA) contempla protecciones adicionales a los jornaleros
que trabajan para agencias de empleo temporal. c El cobro por canje de
cheques esta prohibido, el cobro por transporte tiene un maximo de 3% del
salario diario, y otros descuentos, como comidas, uniformes y equipo se
deben cobrar al costo o al valor de mercado. DLSA tambien recomienda que
las agencias de empleo temporal contraten a personas que hablen el idioma
que por lo general se habla cerca de las agencias de empleos por el dia. a
New York State law uses the term *allowances* to denote charges for items
such as meals and
lodging. For this table, however, we refer to these allowances as
*deductions.*
Apendice III: Algunos Aspectos de la FLSA y los Requisitos en Cuatro
Estados
Pagina 42 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros b According to state
Labor officials, new legislation authorizing the state agency to assess
penalties will take effect in 2003.
c Although the act only covers *day labor service agencies,* for this
table, we are referring to them as temporary. Source: GAO comparison of
the Fair Labor Standards Act of 1938, with the pertinent state laws,
requlations, and administrative orders of California, Illinois, New York
and Virginia.
Appendix IV: Comentarios de la Administracion de Normas para el Empleo
Pagina 43 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Appendix IV:
Comentarios de la Administracion de Normas para el Empleo
Note: GAO comments supplementing those in the report text appear at the
end of this appendix.
See comment 2. See comment 1.
Appendix IV: Comentarios de la Administracion de Normas para el Empleo
Pagina 44 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros See comment 3. See
comment 3.
Appendix IV: Comentarios de la Administracion de Normas para el Empleo
Pagina 45 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros
Appendix IV: Comentarios de la Administracion de Normas para el Empleo
Pagina 46 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros 1. Aclaramos el
parrafo en que se habla del personal que habla espanol en la WHD, para
indicar que una cuarta parte del personal de la WHD lo
habla. 2. Ver comentarios en la seccion del informe titulada Comentarios
de la
Agencia. 3. Modificamos la redaccion del informe como se nos recomendo.
Comentarios de GAO
Appendix V: Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo Pagina 47 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Appendix
V: Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo
Note: GAO comments supplementing those in the report text appear at the
end of this appendix.
Appendix V: Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo Pagina 48 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros
Appendix V: Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo Pagina 49 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros See
comment 1.
Appendix V: Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo Pagina 50 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros See
comment 1. See comment 2.
Appendix V: Comentarios de la Administracion para la Proteccion y la Salud
en el Empleo
Pagina 51 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros 1. Ver comentarios en
la seccion del informe titulada Comentarios de la Agencia.
2. No estamos en desacuerdo con el numero de investigaciones que la OSHA
cita en sus comentarios. Los datos que la OSHA cita en apoyo de numeros
crecientes de investigaciones incluyen las que se realizan por fax y por
telefono. Como resultado, dichas cifras no necesariamente indican aumentos
de visitas directas. Comentarios de GAO
Apendice VI: Contactos en la GAO y Agradecimiento al Personal
Pagina 52 GAO- 02- 1130 Proteccion de los Jornaleros Lori Rectanus, (202)
512- 9847 Monika Gomez, (202) 512- 9062
Ronni Schwartz realizo contribuciones considerables a este informe en
todos los aspectos de la resena. Asimismo, Lisa Lim y Torey Silloway
ayudaron a compilar y analizar la informacion recogida en las visitas
efectuadas sobre el terreno; H. Brandon Haller ayudo a preparar el
instrumento de recopilacion de datos, asi como el diseno y la metodologia
generales; Julian Klazkin aporto asistencia en los aspectos juridicos, y
Patrick DiBattista ayudo en la elaboracion de informes y mensajes.
Apendice VI: Contactos en la GAO y
Agradecimiento al Personal Contactos en la GAO Agradecimiento al Personal
(130205)
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